Лента: Общество

Фрагмент главы "Конфликт интересов по-российски – сращивание бюрократии и бизнеса" из монографии 2008 года "Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике России".

Сращивание бюрократии и бизнеса не является собственно российским «изобретением» и известно в мире с того момента, когда чиновник научился незаконно использовать свои властные полномочия и возможности для непосредственного осуществления предпринимательской деятельности. Для целей настоящей работы под сращиванием бюрократии и бизнеса понимается непосредственное (открытое или завуалированное) противоправное участие чиновников (лиц, занимающих государственные должности, государственных и муниципальных служащих) в предпринимательской деятельности.

От сращивания бюрократии и бизнеса следует отличать феномен «крыши» – коррупционный феномен, проявляющийся в виде навязываемых чиновниками коммерческим организациям псевдоуслуг по защите их интересов от законного и незаконного вмешательства со стороны контролирующих и правоохранительных органов, добросовестных и недобросовестных действий со стороны конкурентов, а также от различных форм вымогательства со стороны преступных сообществ и отдельных преступников.

Принципиальная разница между так называемым «крышеванием» и сращиванием бюрократии и бизнеса состоит в том, что в первом случае коррумпированный чиновник остается, по сути, наемным персоналом, слугой или, в лучшем случае, опекуном (даже с учетом того обстоятельства, что подобный «персонал» трудно уволить «по инициативе администрации»), а во втором – чиновник является явным или латентным хозяином бизнеса, получающим львиную долю прибыли.

Период, когда высокопоставленное чиновничество без каких-либо опасений непосредственно выступало в качестве учредителей и высшего менеджмента коммерческих организаций (включая коммерческие организации с крайне сомнительной деловой репутацией), в основе закончился с завершением XX в. и «эпохи Ельцина». Стихийно возникший новый «этический кодекс» лиц, занимающих государственные должности, уже не поощряет откровенно вызывающее экономическое поведение, угрожающее их репутации.

Большинство из тех, кто в девяностых годах прошлого века занимал высшие должности в российских органах исполнительной (реже – законодательной) власти, стали успешными предпринимателями еще в период своего пребывания у власти. В наибольшей степени этот вывод относится к тем, кто занимал крупные посты в сфере управления экономикой в целом, а также оборота углеводородного сырья, банковской деятельности, телекоммуникаций, финансов.

Число типичных для современной России форм сращивания бизнеса и бюрократии относительно невелико. Это:
– учреждение нового предприятия (главным образом, посредством родственников и свойственников) или долевое участие в учреждении нового предприятия, которому в дальнейшем предоставляются – с использованием полномочий соответствующего чиновника – льготы и преимущества, оказывается общее благоприятствование;
– получение права собственности на коммерческую организацию или долей в ее уставном капитале в качестве платы за услуги (отказ от уголовного преследования или контрольной проверки, их прекращение;
– организация уголовного или административного преследования конкурентов; предоставление государственного закупочного контракта, субсидий без конкурса или в обход конкурса и т. п.);
– «госрейдерство» – захват чиновниками контроля над коммерческой организацией (включая навязывание компании своих менеджеров, получения долей в уставном капитале через родственников и свойственников), в том числе – посредством фальсификации документов, подкупа судей и судебных приставов.

Несмотря на то, что рейдерство (недружественный захват и поглощение предприятий) является изначально западным ноу-хау, оно прижилось и в современной рыночной России, став основной формой перераспределения собственности после периода насильственного ее передела преступными сообществами в 90-х гг. прошлого века. Суть рейдерства состоит в создании условий, при которых законный владелец предприятия вынужден отказаться от своего права собственности на него в пользу того или иного лица. Особенностью современного российского рейдерства является так называемое «госрейдерство», т. е. активное участие в качестве его организаторов и выгодополучателей чиновников (нередко руководителей правоохранительных органов), их родственников и свойственников.

Госрейдерство может легко маскироваться как под политику деприватизации (новой национализации) в стратегически важных отраслях экономики, так и под политику новой национализации, направленной на повышение эффективности управления государственной собственностью посредством преобразования государственных и муниципальных унитарных предприятий в акционерные общества. Для этого применяются различные методы давления: от внешне легальных до явно насильственных – уголовно-наказуемых. Госрейдеры обладают значительными полномочиями для того, чтобы за счет бюджетных средств и властных ресурсов:

– организовывать взрыв общественного негодования в отношении владельцев любого приглянувшегося объекта собственности, СМИ-кампанию клеветнического характера против них; инспирировать ложные обращения в контролирующие и правоохранительные органы со стороны обиженных граждан (нередко для этих целей используются ветераны Великой Отечественной войны и труда и их организации);
– осуществлять проверки компаний-жертв со стороны таких органов;
– стимулировать вынесение решений о возбуждении уголовных и административных дел;
– обеспечивать подачу судебных исков в отношении компании-жертвы и ее законных владельцев;
– оказывать эффективное давление на судей и судебных приставов.

Одним из наиболее распространенных инструментов госрейдерства является проведение собраний акционеров, на которых избирается новое руководство компании без участия прежних основных собственников. Если основываться на материалах рабочей группы по противодействию рейдерским захватам при полпредстве Приволжского федерального округа, средняя стоимость обычного рейдерского захвата в России составляет около 150 тыс. долл. Неправосудное решение, принимаемое московским судом, в среднем оценивается в 125 тыс. долл., судами других регионов – 15 тыс. долларов США. В сумму от 10 до 60 тыс. долл. обходится попустительство или прямое содействие захвату предприятия со стороны местных руководителей органов внутренних дел, следственных органов и прокуратуры.

В среднем около 10 тыс. долл. стоят услуги местного судебного пристава. Услуги рядового наемного участника рейдерской группы обходятся в среднем в 150 долл. в сутки.

Применительно к госрейдерству эта «смета» может быть в значительной степени оптимизирована. В особенности, если речь идет о рейдерском захвате предприятий в интересах руководителей правоохранительных органов и судей либо высокопоставленных чиновников – лиц, занимающих государственные должности. В подобных случаях нередко происходит зачет взаимных обязательств или применяются схемы нематериальных расчетов между соучастниками:

а) «позитивные» – продвижение по должности, присвоение внеочередного специального звания или классного чина, представление к государственным наградам и почетным званиям, включение в избирательный список, «устройство» ребенка на бюджетное место в вузе, обеспечение общего покровительства и т. п.);
б) «негативные» – отказ от уголовного преследования, в т. ч. прекращение процедуры привлечения к уголовной ответственности; вынесение оправдательного приговора виновному; назначение ему условного наказания или наказания ниже низшего предела, установленного законом.

Такая, относительно легитимная форма захвата контроля над предприятиями, как гринмейл (приобретение пакета акций компании, достаточного для того, чтобы блокировать принятие управляющим органом решений), свойственна преимущественно профессиональному госрейдерству, организаторами и выгодоприобретателями которого выступают должностные лица, обладающие специальными познаниями в сфере экономической и финансовой деятельности, а также закрытой служебной информацией, возможностями влияния на итоги конкурсов.

Учреждение фондов (как правило, при латентном участии чиновников), обеспечивающих: «микширование» привлекаемых финансовых ресурсов с целью финансирования различных проектов, в которых заинтересованы соответствующие должностные лица; высокооплачиваемую номинальную занятость родственников и свойственников. До недавнего времени были распространены всевозможные фонды при правоохранительных органах, которые аккумулировали средства предпринимателей, стремящихся получить дополнительные гарантии защищенности от различных посягательств (прежде всего, от незаконного вмешательства в их деятельность со стороны работников самих правоохранительных органов).

Создание координационных и консультативных структур при органах государственной власти и местного самоуправления, состоящих из представителей бизнеса (советов по предпринимательству, инвестициям, экономическому развитию и т. п.). В ряде случаев подобные структуры функционируют по клубному принципу, обеспечивающему членам «клуба избранных» фактические и формальные преимущества при получении государственных и муниципальных заказов, подобие «охранных грамот» гарантирующих невмешательство (даже законное) в их деятельность со стороны контролирующих и правоохранительных органов.

«Госкрыши» («милицейские крыши», «эфэсбэшные крыши», «прокурорские крыши» и др.) – форма сращивания бюрократии и бизнеса, при котором должностное лицо или группа должностных лиц (как правило, сотрудников правоохранительных и контролирующих органов) за взятку обеспечивает защиту опекаемого хозяйствующего субъекта (группы субъектов или конкретного предпринимателя) от различных преступных посягательств со стороны представителей организованных преступных групп и недружественного поглощения со стороны конкурентов, незаконного и законного вмешательства в экономическую деятельность со стороны контролирующих и правоохранительных органов. Несмотря на то, что «госкрыша» в классическом понимании не является формой прямого управления предприятием, по размеру отчислений с доходов предприятия в пользу обеспечивающих «крышу» чиновников можно судить о ее фактической роли. По нашему мнению, в тех случаях, когда на отчисления по содержанию «госкрыши» тратится более половины всей прибыли предприятия, коррумпированные чиновники становятся фактическими собственниками бизнеса.

В настоящее время мы являемся свидетелями перерастания этого криминального феномена в госрейдерство, которое далеко не всегда носит очевидно криминальный характер.

Период, когда коррумпированный чиновник удовлетворялся ролью «берущего с руки», по-видимому, закончился. У взяточника появился вкус к роли полновластного удачливого бизнесмена, который сам «кормит с руки» тех, кто ему нужен. Сегодня высокопоставленный чиновник нередко одновременно является крупнейшим собственником и предпринимателем. Это явление заставляет критически относиться к определению основной политэкономической тенденции как укреплению государственного капитализма. Суть реальной тенденции, на наш взгляд, состоит отнюдь не в усилении роли государства как основного собственника и предпринимателя, а в усилении незаконного присутствия чиновничества в экономике. Возможно, именно это представляет главную угрозу перспективам ускоренного экономического развития России и становлению свободного и социально ответственного предпринимательства, которое Президент РФ В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию РФ 2007 г. включил в стратегический план развития страны.

Угроза трансформации криминально-синдикалистской модели управления страной, для которой свойственна структурированная взаимосвязь между коррумпированными чиновниками всех уровней в бюрократической системе (от секретаря до министра); профессиональными преступниками и представителями бизнеса, отрицающими ценность права, в бюрократическую олигархию представляется нам просто весьма реальной, а отчасти и реализованной. От государства и гражданского общества потребуются огромные скоординированные усилия для того, чтобы заменить эту модель управления страной на нравственно ориентированную и отвечающую целям ускоренного сбалансированного развития экономики России.

Еще одним проявлением сращивания бюрократии и бизнеса являются всевозможные механизмы финансирования предпринимательским сообществом избирательных кампаний, и, прежде всего, покупка мест в избирательных списках. Нередко «покупка» места депутата для успешного и амбициозного бизнесмена – это лишь стартовая площадка для прыжка в исполнительные структуры, являющиеся «держателем ключей» от бюджетных ресурсов. В сущности, этот феномен характеризует противоположную сторону и одновременно тенденцию такого сращивания – превращение бизнеса во власть. С политологической точки зрения, приход представителей среднего и крупного бизнеса во властные структуры, назначение их на высшие посты в органах власти – процесс, скорее, позитивный. Однако этот вывод, на наш взгляд, верен лишь для случая, когда речь идет о представителях социального ответственного бизнеса, слой которых сегодня очень тонок.

О базовых подходах к противодействию сращиванию бюрократии и бизнеса
Традиционно считается, что одним из наиболее эффективных способов борьбы с феноменом сращивания бюрократии и бизнеса является гласность или информационный подход. Вместе с тем, новейшая практика использования СМИ с целью предупреждения и пресечения предпринимательской активности бюрократии скорее напоминает оплаченные политическими и экономическими конкурентами акции по компрометации противника, чем борьбу с коррупцией. Российской особенностью, характеризующей этот процесс, является эффект «гуся» или стойкое неприятие властью самого принципа обязательного ухода в отставку чиновника, который не может или не хочет по тем или иным причинам предъявлять обоснованные доказательства своей непричастности к коррупции. Как показывают многочисленные примеры, даже хорошо подготовленные информационные атаки на коррумпированных высокопоставленных чиновников, базирующиеся на хорошо проверенных данных об их активном «увлечении» бизнесом, не создают достаточного повода для того, чтобы отправить такого чиновника в отставку или привлечь к юридической ответственности. Российское общественное мнение свыклось с тем, что чиновник-бизнесмен, «кормящийся» с помощью доступа к бюджетным ресурсам, – это меньшее зло, чем чиновник, непосредственно вымогающий взятки у граждан.

Парадоксальность этого социально-психологического феномена объясняется тем, что крупный расхититель бюджетных денег меньше раздражает гражданина, не имеющего с ним прямого контакта, чем мелкий взяточник, ежедневно вымогающий небольшие денежные суммы лично у него. Одновременно, оценивая потенциал информационного подхода для борьбы с практикой увлечения чиновничества бизнесом, нельзя не обратить внимания на то обстоятельство, что рамки такой борьбы в общественном сознании могут подвергаться неожиданному «сужению». Например, с помощью средств борьбы с экстремизмом. Так, в соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в статьи 1 и 15 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности»60 от 27 июля 2006 г. № 148-ФЗ»61, к экстремистской деятельности отнесена публичная клевета в отношении лица,замещающего государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, при исполнении им своих должностных обязанностей или в связи с их исполнением, соединенная с обвинением указанного лица в совершении действий экстремистского характера, при условии, что факт клеветы установлен в судебном порядке. Те обстоятельства, что клевета всегда предполагает заведомость лжи для клеветника, а сам факт клеветы должен быть установлен судом – не мешают среднестатистическому обывателю полагать, что, в соответствии с новейшим антиэкстремистским законодательством, чиновников ругать небезопасно.

Возможности информационного подхода к решению проблем борьбы со сращиванием бюрократии и бизнеса этим, однако, не исчерпываются. Наличие общедоступных интерактивных электронных ресурсов, служащих накопителем информации о конкретных злоупотреблениях чиновников в сфере экономической деятельности создает объективные предпосылки для ограничения подобного рода криминальной активности.

Стимулирование доносительства в среде «бизнес-чиновничества» эксплуатирует законы конкурентной борьбы, в которой побеждает тот, кто нападает первым.

Несмотря на заманчивость поощрения взаимного доносительства со стороны чиновников, оказавшихся участниками одной конкурентной среды (наиболее ярко это проявляется в сферах высокодоходного бизнеса – торговле алкоголем, лекарствами, аудио-визуальными продуктами и т. п.), моральная небезупречность этого подхода остается неизменной. К тому же, подобная «конкурентная» борьба культивирует появление «сильнейших» среди доносителей.

Самостоятельным вариантом такого подхода служит экономическое стимулирование неподкупности чиновников как альтернатива их теневым заработкам, что, по замыслу его инициаторов, должно «притупить» тягу государственных и муниципальных служащих к осуществлению «вспомогательной» экономической деятельности и «крышеванию». В этой связи определенный интерес представляет опыт Республики Татарстан как единственного региона в России, где сотруднику МВД полагается премия в размере взятки, которую ему предлагают, при условии привлечения взяткодателя к ответственности по инициативе такого сотрудника.

Технологический подход к решению проблем противодействия сращиванию бюрократии и бизнеса предполагает не только создание принципиально новых условий преимущественно заочного общения представителей власти и бизнеса, но и бóльшую степень отлучения чиновников от управления потоками денег и иных материальных ценностей. Как показывает анализ, потенциал технологического подхода неисчерпаем. Хотя данный подход в значительной степени связан с понятием «электронного правительства», его инструментарий в действительности оказывается значительно шире и включает в себя также технические средства контроля и фиксации всех контактов чиновника в служебное время и в служебных помещениях, уменьшения наличного оборота и т. п.

Правовой подход – так же как и технологический – отличается многовариантностью, в рамках которой выделяются профилактический и репрессивный подходы. Предупреждение сращивания бюрократии и бизнеса правовыми средствами охватывает практически весь юридический отраслевой комплекс (за исключением криминально-правового комплекса, который в большей степени ориентирован собственно на применение мер уголовной ответственности за незаконное участие должностных лиц в предпринимательской деятельности, в том числе за госрейдерство).

В этой связи значительный интерес представляют: реализация идей правового урегулирования этики взаимоотношений власти и бизнеса; введение ограничений на занятие бизнесом в течение определенного времени после оставления государственной службы или государственной должности; усовершенствование установленного ст. 575 ГК РФ порядка дарения государственным и муниципальным служащим по службе (некоторые специалисты предлагают полностью отменить такой порядок); усовершенствование уголовной ответственности за незаконное участие должностных лиц в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ) и введение обособленной уголовной ответственности за организацию и участие в госрейдерстве.

В стратегическом плане приоритетным образом должна быть разрешена проблема правового урегулирования лоббистской деятельности,

нерешенность которой препятствует реализации принципов последовательного разделения власти и собственности и обеспечения равноудаленности бизнеса от власти. Вместе с тем, даже частные поправки в правовое регулирование имущественного оборота и порядка осуществления предпринимательской деятельности могут оказаться весьма эффективным инструментом борьбы со сращиванием власти и капитала.

Например, в соответствии с инициативой Торгово-промышленной палаты РФ, Минэкономразвития РФ подготовило изменения правового регулирования порядка реализации Российским фондом федерального имущества (РФФИ) имущества, признанного вещественными доказательствами, в соответствии с которым ограничивается физический вывоз со складов предприятий товаров, признанных вещественными доказательствами.


Источник: "Центр проблемного анализа "