Лента: Политика

В статье рассматриваются основные проблемы отношений между Россией и НАТО в контексте «перезагрузки» российско-американских отношений при президенте Б.Обаме: сферы политического сотрудничества, возможности присоединения России к НАТО, проблемы взаимодействия по противоракетной обороне и обычным вооружениям в Европе.

«Новый старт» в российско-американских отношениях, о котором заявила администрация Б.Обамы после прихода в Белый дом, неизбежно должен был повлиять и на сотрудничество по линии Россия – НАТО. Необходимость такого сотрудничества, которое серьезно пострадало из-за последствий российско-грузинской войны августа 2008 г., оказалась для обеих сторон сильнее, чем сохраняющиеся разногласия по многим важным вопросам европейской и мировой безопасности. Миссия НАТО в Афганистане, которая наглядно показала ограниченные возможности западного лидерства в мире, и в которой альянсу необходима российская поддержка, способствовала тому, что отношения между ним и Москвой все больше ставятся в глобальный контекст и ориентируются на отражение общих угроз, идущих из-за пределов Европы. Вместе с тем, эти новые императивы сами по себе отнюдь не устраняют сохраняющегося с времен холодной войны взаимного недоверия и не исключают появления новых причин для столкновения интересов, которые порождаются уже современной эпохой.

Новая стратегическая концепция – новые акценты

После исчерпания той задачи сдерживания СССР, которую Североатлантический альянс исполнял более сорока лет, он стремится доказать свою необходимость, расширяя спектр выполняемых миссий, увеличивая как членский состав, так и географический охват своей деятельности. Это нашло отражение в его новой стратегической концепции, принятой Лиссабонским саммитом в ноябре 2010 г. Ее авторы постарались не обойти ни одну из ключевых угроз, с которыми сталкивается трансатлантическое сообщество. При этом, в отличие от концепций 1991 и 1999 гг., коллективная оборона стран – членов, регулируемая 5-й статьей Вашингтонского договора, недвусмысленно поставлена на первое место среди основополагающих задач альянса. Таким образом, евроатлантическое сообщество подтвердило свое расставание с теми представлениями о новой роли альянса, которые существовали какое-то время (до терактов 11 сентября 2001 г.) после окончания холодной войны и заключались в том, что после исчезновения СССР и Варшавского договора главной задачей становится не коллективная оборона, а участие НАТО в создании основ стабильной евроатлантической безопасности. Наряду с этим НАТО заявила о готовности реагировать на весь спектр международных кризисов и конфликтов, которые могут угрожать безопасности альянса, способствовать прекращению конфликтов и постконфликтному восстановлению.

Документ фиксирует новый подход к глобальной безопасности, которая теперь трактуется весьма расширительно. Альянс должен реагировать на вызовы, которые не имеют чисто военного ответа – экстремизм, международный терроризм, морское пиратство, нелегальная миграция. В числе вызовов, стоящих перед странами НАТО – и это новый момент в сравнении с предыдущими аналогичными документами – упоминаются кибератаки, направленные против национальной безопасности стран НАТО и евро-атлантического пространства в целом, а также безопасность жизненно важных коммуникаций, транспортных и транзитных путей, от которых зависят международная торговля, энергетическая безопасность и процветание[1].

Новая стратегическая концепция по-прежнему провозглашает принцип «открытых дверей» в отношении всех европейских демократических стран, которые разделяют ценности НАТО и готовы нести соответствующие обязательства. Однако о том, в каких направлениях теперь может расширяться НАТО, когда возможности такого расширения существенно уменьшились, документ умалчивает. Правда, концепция в своем разделе о партнерских отношениях альянса, не забывает упомянуть об Украине и Грузии, об их отношениях с НАТО в рамках соответствующих комиссий, с учетом их «евроатлантических устремлений и ориентации»[2]. Таким образом, мягко обходится вопрос о возможности вступления этих двух постсоветских стран в альянс, особенно после того, как Киев после прихода В.Януковича на должность президента Украины отложил в сторону данную задачу.

Тем не менее, следует отметить, что в итоговой декларации лиссабонского саммита (документе, более привязанном к сегодняшнему дню, чем стратегическая концепция, рассчитанная примерно на десятилетие), выражается уважение к внеблоковому статусу Украины. В отношении же Грузии подтверждается данное ей на бухарестском саммите в 2008 г. обещание, что она станет членом НАТО, правда, при многочисленных условиях, некоторые из которых, в частности, урегулирование этнотерриториальных конфликтов на основе принципа территориальной целостности Грузии, представляются крайне трудновыполнимыми[3].

Таким образом, в новой стратегической концепции НАТО ничего, по крайней мере внешне, не напоминает о тех предостережениях, которые раздавались из уст многих влиятельных западных политиков и специалистов (в частности, в докладе группы экспертов во главе с бывшим госсекретарем США М.Олбрайт, опубликованном в мае 2010 г.) относительно того, что возможности альянса – как в смысле выполняемых миссий, так и возможностей географического расширения – далеко не безграничны. В этом докладе делалось предостережение, что «хотя занятость НАТО сейчас выше, чем когда-либо, для многих ее ценность менее очевидна, чем в прошлом», а «лидеры Альянса опасаются, что он может утратить и общественную поддержку, и необходимое финансовое обеспечение»[4].

Мировой финансовый и экономический кризис, начавшийся в 2008 г., оказал непосредственное воздействие и на НАТО, еще больше усилив контраст между двумя берегами Атлантики в том, что касается готовности вносить вклад в совместную оборону. Эта тенденция наверняка будет только углубляться. Генеральный секретарь НАТО А.Ф.Расмуссен, выступая в начале февраля 2011 г. на Мюнхенской конференции по проблемам безопасности, привел такие данные: за последние два года (т.е. с начала кризиса) военные расходы европейских стран – членов НАТО упали примерно на 45 млрд. долл. – сумму, эквивалентную всему годовому военному бюджету Германии. Десять лет назад на США приходилось менее половины суммарных военных расходов НАТО, а сегодня – примерно 75 процентов, и эта доля продолжает увеличиваться. По мнению Расмуссена, если Европа будет и впредь ставить исключительно на «мягкую» силу, недооценивая необходимость своего вклада в формирование военного потенциала НАТО, то это серьезно уменьшит ее способности реагировать на кризисные ситуации в мире и увеличит опасность ее отдаления от США, которые все более настойчиво будут искать союзников и партнеров по обороне в других частях света[5].

В весьма жесткой форме эти предостережения повторил министр обороны США Р.Гейтс, выступая в июне 2011 г. с «прощальной» речью в Брюсселе накануне своего ухода в отставку. Гейтс резко критиковал низкую эффективность начатой в марте операции НАТО в Ливии, которая проводится во исполнение резолюции СБ ООН 1973. Он при этом признал, что нынешнюю ситуацию, при которой большинство членов НАТО неспособно достичь уровня военных расходов в 2% от ВВП, вряд ли можно изменить. Если же, по его словам, тенденцию к упадку военного потенциала Европы не удастся остановить, то будущие лидеры США, чей политический опыт уже не сформирован холодной войной, вполне вероятно сочтут, что инвестирование Америки в НАТО себя не оправдывает[6].

«Союз с союзом» или новая система европейской безопасности?

В новой стратегической концепции НАТО говорится, что «альянс не рассматривает ни одну из стран в качестве своего противника». Из этого следует, что данный тезис относится и к России. Со своей стороны НАТО провозглашает, что она не представляет угрозы для России; более того, альянс «стремится к подлинному стратегическому партнерству с Россией и будет действовать соответствующим образом, ожидая взаимности с российской стороны»[7].

На заседании Совета Россия – НАТО (СРН), которое прошло после Лиссабонского саммита с участием президента Д.Медведева, был одобрен Совместный обзор общих для РФ и НАТО вызовов безопасности XXI века. Среди этих вызовов (и здесь у сторон практически нет разногласий) – международный терроризм, наркопреступность, морское пиратство, распространение оружия массового уничтожения.

Наиболее весомым элементом отношений между РФ и НАТО остается сотрудничество по проблематике Афганистана. Стороны договорились о новых мерах по обеспечению транзита грузов многонациональных сил через российскую территорию, равно как и вывоза в обратном направлении имущества воинских частей НАТО после начала их вывода из Афганистана с середины 2011 г. Были согласованы меры по подготовке кадров для Афганистана по борьбе с наркотиками (при том, что Москва по-прежнему считает недостаточными те усилия, которые предпринимает НАТО для борьбы с наркопроизводством в этой стране). Россия и НАТО достигли существенного прогресса в вопросе использования в афганской операции вертолетов «Ми-17» и создания соответствующего трастового фонда под эгидой СРН для обеспечения обслуживания этих машин. До сих пор основным препятствием для использования в Афганистане российских вертолетов было требование ряда американских законодателей, чтобы для нужд афганской армии закупалась прежде всего американская техника.

Состоявшееся в июне 2011 г в Брюсселе заседание СРН на уровне министров обороны, первое за три года, имело определенное позитивное значение с точки зрения стремления обеих сторон повысить степень взаимного доверия, обозначить новые сферы сотрудничества. В частности, речь идет об обмене секретной информацией, связанной с борьбой против терроризма, и о первых в истории совместных антитеррористических учениях натовских и российских истребителей над территорией Польши и над Черным морем, проведение которых совпало по времени с брюссельским заседанием СРН.

Подготовка к Лиссабонскому саммиту и усиливающаяся потребность НАТО в активизации сотрудничества с Россией значительно активизировали в западных экспертных кругах дискуссию о целесообразности новых форматов этого сотрудничества, вплоть до возможности в перспективе ее интеграции в сам альянс. Такое предложение сделали, в частности, весной 2010 г. некоторые отставные политики Германии (бывший министр обороны Ф.Рюэ, бывший председатель Военного комитета НАТО генерал К.Науман и др.)[8], а постоянный представитель США в НАТО И.Даалдер в сентябре того же года заявил, что Россия, как европейская страна, имеет право вступить в НАТО, хотя, по его мнению, «мы не можем сейчас детально обсуждать этот вопрос, потому, что он не стоит на повестке дня»[9].

Западные эксперты, разрабатывающие идею интеграции России в НАТО, меньше всего думают при этом об учете озабоченностей России, а рассматривают такую интеграцию исключительно как средство придания Североатлантическому союзу нового смысла существования после исчерпания той миссии, которую Альянс выполнял в период холодной войны. Сторонники данной идеи не скрывают, что, позволив России вступить в свои ряды, НАТО смогла бы прежде всего привлечь ее военный потенциал для осуществления собственных миссий. Кроме того, были бы сняты препятствия для интеграции в Североатлантический Союз Украины, Грузии и других государств, пока еще не изъявивших желания вступить в него. Наконец, считают сторонники идеи принятия России в НАТО, сам собой отпадет вынашиваемый Москвой проект нового договора о европейской безопасности, тем более что выступить с какими-то убедительными контраргументами против этой российской инициативы альянсу оказалось довольно трудно[10].

В то же время российские сторонники «глубокого сближения» с евро-атлантическим миром, допускающие возможность членства России в НАТО, рассматривают такой сценарий лишь в качестве отдаленной перспективы. В частности, в докладе Института современного развития (ИНСОР), который был опубликован в октябре 2010 г., говорится, что «сценарий членства России в НАТО целесообразно рассматривать … с учетом возможной и приемлемой для нас трансформации альянса; во-вторых, в контексте, как минимум, изменений в архитектуре евроатлантической безопасности. Естественно, такие процессы должны соответствовать российским интересам»[11]. Президент Д.Медведев, освещая эту тему в дискуссии с иностранными участниками Ярославского форума в сентябре 2010 г., подошел к ней весьма осторожно, подчеркнув, что «НАТО – это всё-таки военный блок, скажем так, аккуратно, в котором мы не участвуем», что ни один европейский институт не помог в 2008 г. предотвратить российско-грузинский конфликт, и поэтому для совершенствования европейской архитектуры необходимо создавать эффективные институты, в которых участвуют и члены НАТО, и не члены НАТО, и другие структуры[12].

Свою позицию относительно возможности (или невозможности) вступления России в НАТО Д.Медведев повторил также в Лиссабоне в ходе заседания Совета Россия – НАТО: «Если Североатлантический альянс изменится настолько, что встанет вопрос о нашем более тесном сотрудничестве с ним, то, я считаю, здесь не может быть никаких закрытых тем. Мы можем обсуждать их при наличии доброй воли и желания наших партнеров по альянсу»[13]. Глава российского государства не уточнил, какие изменения должна пережить НАТО, чтобы эти «закрытые темы» исчезли, однако из его слов следует, что пока Москва не видит у альянса готовности отказаться от эксклюзивного подхода к построению своей системы безопасности и окончательно перестать рассматривать Россию как «чуждый» элемент в этой системе.

Более откровенно, когда в России стали исчезать иллюзии относительно принятых в Лиссабоне решений, высказался председатель комитета по международным делам Государственной думы К.Косачев: «В том виде, как они (евроатлантические институты – П.С.) существуют сегодня, России там точно делать нечего, поскольку тень НАТО по-прежнему возникает везде, где зреет какой-то конфликт с Москвой (Косово, Грузия, Украина, Молдавия, энергопоставки в Европу, Арктика и т. п.). Природу этих конфликтных ситуаций в самой НАТО предпочитают видеть в реликтовых антизападных настроениях Москвы, однако невозможно отрицать и собственную, отнюдь не спровоцированную Кремлем активность натовцев»[14].

Решения принятые Североатлантическим союзом в Лиссабоне, и, в частности, текст новой стратегической концепции НАТО, четко очерчивают именно атлантическую систему безопасности, не содержат никаких указаний на возможность «революционных» перемен в отношениях с Россией (давая понять, что принцип «открытых дверей» относится лишь к странам по ее периметру, но не к ней самой) и таким образом идут отнюдь не на пользу тем, кто выступает за «глубокое сближение» с альянсом вплоть до вступления РФ в его состав. Рано говорить и о том, что НАТО полностью отказалась от культивирования (пусть и завуалированного) образа врага в лице России; во всяком случае, альянс вынужден учитывать здесь страхи и предрассудки своих новых членов в Центрально- и восточноевропейском регионе. Включение кибератак и угроз энергетической безопасности в число вызовов, которым должна противодействовать НАТО, имеет неизбежные антироссийские коннотации, хотя страны альянса и постарались максимально затушевать этот момент в тексте стратегической концепции.

Полному замалчиванию в новой стратегической концепции альянса подвергнута возможность его сотрудничества с такими организациями, как ОДКБ и ШОС, в которых лидирующую либо просто важную роль играет Россия. И это несмотря на то, что в докладе «группы мудрецов» под руководством М.Олбрайт, а также в высказываниях некоторых других видных экспертов (в частности, З.Бжезинского) в период подготовки к лиссабонскому саммиту содержались пусть сдержанные, но все же признания полезности установления отношений с этими организациями в контексте прежде всего сотрудничества в Афганистане.

Правда, и Россия продолжает рассматривать если не НАТО в целом, то некоторые важные аспекты деятельности альянса, как угрозу ее безопасности (о чем свидетельствует, например, та градация угроз безопасности страны, которая перечислена в новой Военной доктрине РФ 2010 г.). Это явно послужило предлогом разработчикам новой стратегической концепции НАТО для того, чтобы сохранить многие традиционные элементы восприятия России, доставшиеся в наследие от холодной войны. Российским руководителям по сути пришлось, разъясняя ситуацию, вставать в оборонительную позицию и приводить не очень убедительные доводы, что Москва считает угрозой не саму НАТО, а «всего лишь» приближение натовской инфраструктуры к российским границам.

Первое же серьезное испытание после лиссабонского саммита отношения между Россией и Североатлантическим альянсом пережили после публикации в конце ноября – начале декабря 2010 г. скандальным интернет-порталом “WikiLeaks” (а вслед за ним – и некоторыми влиятельными западными газетами) конфиденциальных материалов из переписки Госдепартамента. В числе раскрытых документов и секретный военный план «Орлиный страж» по защите от «российских угроз» самых уязвимых стран Восточной Европы из числа новых союзников США по НАТО – Литвы, Латвии и Эстонии. Этот план был утвержден еще в январе 2010 г. на заседании Военного комитета НАТО по инициативе главнокомандующего силами НАТО в Европе адмирала Дж.Ставридиса[15].

Само наличие подобных планов обороны новых союзников по НАТО в странах ЦВЕ вовсе не должно было стать чем-то неожиданным для России, ведь альянс неизменно настаивает на том, что внутри него не должно быть зон неодинаковой безопасности. Даже после восстановления отношений между Москвой и альянсом и лиссабонского саммита, казалось бы, продемонстрировавшего дух «перезагрузки», эти отношения продолжают существовать в двух измерениях. С одной стороны, НАТО признаёт необходимость получения поддержки со стороны России в Афганистане и для отражения других общих угроз. С другой стороны, Россия продолжает оставаться «посторонним» элементом для той системы безопасности, которая создана на основе НАТО, и ее хотя бы остаточное восприятие Западом как угрозы (в такой же степени, как восприятие Североатлантического союза Россией) остается.

Параллельно с восстановлением отношений между Россией и НАТО Москва активизировала усилия по продвижению своей инициативы о заключении нового договора о европейской безопасности. Благоприятный политический климат для обсуждения данной инициативы мог возникнуть лишь после снятия напряженности между Москвой и Западом из-за российско-грузинской «пятидневной войны». Определенным рубежом здесь стала встреча министров иностранных дел стран ОБСЕ на острове Корфу в июне 2009 г. (на том же греческом острове одновременно была достигнута и договоренность о размораживании отношений между РФ и НАТО), когда в рамках этой организации был официально начат диалог о будущем европейской безопасности на основе обсуждения российской идеи («процесс Корфу»). В конце ноября 2009 г. был обнародован проект Договора о европейской безопасности (ДЕБ), представленный президентом РФ Д.Медведевым. В этом проекте Россия решила сосредоточиться лишь на одном аспекте – неделимости европейской безопасности и действиях государств – участников договора в тех случаях, когда кто-то из них считает, что его безопасность находится под угрозой. Она согласилась не привязывать проект к дискуссиям по другим аспектам «процесса Корфу», ведь эти дискуссии увязают в труднопреодолимых разногласиях между Россией и Западом из-за несовместимых подходов к тому, чем должна заниматься ОБСЕ.

Однако на практике содержание российского проекта лишь усилило подозрения НАТО в том, что Москва пытается если не разрушить, то размыть те «испытанные» механизмы обеспечения безопасности, которые предлагает Североатлантический альянс, инкорпорировать их в какие-то новые, неотработанные механизмы. По этой причине руководители стран – членов альянса, а также руководящие чиновники НАТО, не отвергая цель, поставленную в российской инициативе – неделимость европейской безопасности – настаивают на том, что она может быть достигнута в контексте существующих институтов – ОБСЕ и Совета Россия – НАТО, без того, чтобы вступать в долгие и мучительные переговоры о каких-либо новых договорах[16]. Вряд ли можно воспринять всерьез этот аргумент, ведь упомянутые институты не обладают никакими рычагами воздействия на своих участников, чтобы в их рамках неделимость европейской безопасности стала реальной, а не чисто декларативной.

Как показали, в частности, выездное заседание Мюнхенской конференции по проблемам безопасности и встреча президента РФ Д.Медведева с западными участниками этой конференции, которые состоялись в октябре 2010 г., западные партнеры России если не говорят открыто о ненужности новых механизмов безопасности в Европе, то выдвигают в качестве условия для переговоров по данному вопросу «добрую волю» Москвы в тех или иных вопросах, важных для Запада, особенно в урегулировании «замороженных» конфликтов на постсоветском пространстве.

В этой связи усиливается риск того, что российская инициатива по ДЕБ окажется «холостым выстрелом» и будет вынужденно отодвинута на задний план российской же стороной, поскольку взаимодействие с пока реально доминирующей в сфере евробезопасности структурой, т.е. НАТО, еще долго будет выше по приоритетности. Однако иллюзия того, что идея нового договора будет на каких-то условиях все же принята западными партнерами Москвы, уже сейчас способна расставить ей ловушки и подтолкнуть ее к необоснованным уступкам, которых давно добивается Запад.

В этом смысле стремление российского руководства поощрить институциональный плюрализм внутри Запада и активизировать (в дополнение или в противовес НАТО) сотрудничество с Евросоюзом по проблематике европейской безопасности может привести совсем не к тем результатам, которых добивается Москва, и на практике лишь создаст новые каналы давления на нее. Рычаги российского влияния на урегулирование «замороженных» конфликтов, особенно приднестровского, будут и далее размываться. Так, на встрече президента РФ Д.Медведева и канцлера ФРГ А.Меркель в Мезеберге в июне 2010 г. стороны предложили учредить Комитет Россия-ЕС по вопросам внешней политики и безопасности, а российская сторона согласилась на то, чтобы «опробовать» деятельность этого только проектируемого комитета на примере конфликта в Приднестровье. Как говорилось в принятом в Мезеберге меморандуме, «это сотрудничество может включать совместные мероприятия России и ЕС, которые гарантировали бы плавный переход от нынешней ситуации к финальной стадии»[17]. Одновременно в некоторых заявлениях российских официальных лиц было высказано мнение, что Москва не исключает участия Европейского союза в миротворческой миссии в Приднестровье и даже считает участие представителей ЕС в этой миссии полезным. В Евросоюзе между тем не скрывают, что преследуют прежде всего цель ускорить вывод оставшегося российского контингента из Приднестровья и заставить Россию согласиться на «реинтеграцию» непризнанной республики в состав Республики Молдова, чтобы укрепить прозападную ориентацию последней.

Усилия ЕС и руководителей ведущих европейских государств по навязыванию России выгодных им условий урегулирования замороженных конфликтов на территории бывшего СССР получают поддержку Вашингтона. Если администрация Б.Обамы, не желающая в настоящий момент обострять разногласия с Москвой, предпочитает не выдвигать подобные проблемы на первый план, то ее республиканские оппоненты, значительно усилившие свои позиции после промежуточных выборов в конгресс в ноябре 2010 г., не скрывают, что они хотели бы, во-первых, более настойчиво ставить эти проблемы перед Россией и международным сообществом, а во-вторых, подтвердить здесь американское лидерство, которое, по их мнению, остается незаменимым в условиях отсутствия у ЕС достаточных рычагов воздействия на российскую сторону, да и просто достаточной воли к такому воздействию. Так, в начале февраля 2011 г. сенатор Р.Лугар, лидер республиканцев в комитете по иностранным делам, представил членам комитета доклад под названием «Поставит ли Россия точку в последнем замороженном конфликте в Восточной Европе?». В нем он призывает США предпринять такие же, как и их союзники, усилия с целью возобновления переговоров по Приднестровью и поощрению прозападных устремлений Молдавии. Ради этого, по мнению сенатора, Вашингтон должен выступать за преобразование нынешней миротворческой миссии, руководимой Россией, в международную военную или полицейскую миссию под эгидой ЕС, ОБСЕ или Совета Россия – НАТО. Нужно указать Российской Федерации, что от ее содействия в урегулировании проблемы Приднестровья и других конфликтных ситуаций в Евразии будут зависеть отношения между Россией и НАТО и их позитивное влияние на безопасность Восточной Европы, а также что отношения в постсоветском мире не являются «игрой с нулевой суммой». Лугар настаивает на том, что США должны сохранять верность принципу, по которому все вооруженные силы и боевая техника Российской Федерации, находящиеся на территориях независимых государств бывшего СССР без их полного и безоговорочного согласия, должны быть немедленно и полностью выведены[18].

Во время своего посещения Молдавии в марте 2011 г., – сразу после визита в Россию – вице-президент США Дж.Байден по сути повторил те тезисы, которые за месяц до него высказал его политический оппонент Р.Лугар: Вашингтон поддерживает урегулирование приднестровского конфликта, но не любое, а лишь то, которое предусматривает сохранение молдавского суверенитета и территориальной целостности.

На своей пресс-конференции 13 января 2011 г. министр иностранных дел РФ С.Лавров отверг притязания тех, кто пытается сделать приднестровский вопрос неким тестом на искренность России в вопросах евробезопасности: «Мы готовы сделать по приднестровской проблеме все, что можно … Но если уж говорить о тесте на евробезопасность, то убежден, что способность создать совместную ЕвроПРО с участием России и НАТО, является более важным тестом на искренность деклараций о том, что безопасность неделима»[19].

Проблема ПРО в отношениях между Россией и НАТО

Одним из главных проблемных вопросов отношений между Россией и НАТО становится вопрос о сотрудничестве в области противоракетной обороны. На Лиссабонском саммите в ноябре 2010 г. страны альянса одобрили создание в Европе системы территориальной ПРО, которая должна обеспечить защиту всей территории и населения государств Североатлантического альянса. Страны НАТО официально пригласили Россию к сотрудничеству в этой области. Для Москвы между тем остается неясным, как будет развиваться это сотрудничество в свете соответствующих планов, которые инициировала администрация Б.Обамы взамен отмененного проекта предыдущей администрации по созданию третьего позиционного района ПРО США. Будучи на первых этапах нестратегической, система евроПРО к концу следующего десятилетия сможет обладать стратегическими характеристиками и, как планируется, защищать территорию всех стран – членов НАТО не только от ракет средней и меньшей дальности, но и межконтинентальных ракет.

Президент Д.Медведев на состоявшемся в Лиссабоне заседании Совета Россия – НАТО дал предварительное принципиальное согласие на предложение НАТО об участии РФ в создании системы ПРО в Европе. Начались и российско-натовские консультации по данному вопросу. Однако окончательное одобрение своего участия в такой системе российская сторона ставит в зависимость от способности Москвы и НАТО договориться по конкретным аспектам сотрудничества в рамках этого проекта. Президент РФ предложил альянсу совместную секторальную ПРО, в которой российское участие должно быть только равноправным («не для мебели»), при которой Москва будет не только обмениваться с НАТО информацией, но и отвечать за решение тех или иных проблем.

Для западных партнеров России ее принципиальное согласие сотрудничать в создании системы противоракетной обороны является дипломатическим успехом, ведь Москва тем самым отказалась от однозначно негативной оценки европейской ПРО. Тем не менее, НАТО не спешит давать положительный ответ на предложение Д.Медведева о секторальной ПРО, ведь его принятие неизбежно наложит ограничения на разрабатываемые США планы создания ПРО в Европе. Такие ограничения Вашингтон считает абсолютно неприемлемыми, что было дополнительно подтверждено американским сенатом при ратификации Договора СНВ в конце декабря 2010 г. Выступая на Мюнхенской конференции в феврале 2011 г. госсекретарь Х.Клинтон заявила: «Мы совершенно четко заявили, что не согласимся ни с какими ограничениями на нашу противоракетную оборону. Американское правительство сделает все необходимое для защиты Америки, наших войск, наших союзников и друзей от нападения со стороны государств, расположенных за пределами Европы» [20].

Надежды на то, что совместная ПРО может стать одной основ, на которых строится сотрудничество России и НАТО, стали исчезать уже вскоре после Лиссабонского саммита. В своих выступлениях генеральный секретарь НАТО А.Ф.Расмуссен постоянно заявляет, что наиболее эффективной системой сотрудничества России и альянса в сфере противоракетной обороны Европы была бы та, при которой альянс обеспечивал бы безопасность своих союзников, а Россия защищала бы собственную территорию. Российская сторона, по его словам, вряд ли согласится с таким положением вещей, когда будут существовать две системы ПРО, управляемые из одного центра – штаб-квартиры НАТО[21]. Правда, выступая в начале июля 2011 г. в Военно-морской академии им. Кузнецова в Санкт-Петербурге, Расмуссен все же обозначил те пределы, в которых возможно сотрудничество по ПРО между двумя сторонами при сохранении самостоятельности каждой из них. Сотрудничество между Россией и НАТО, по его словам, на практике должно означать синергию между двумя системами. Например, можно было бы создать совместный центр, который бы занимался выработкой общего взгляда на ракетные угрозы, где можно было бы обмениваться данными раннего предупреждения, информацией и оценками. Также в рамках совместного центра, говорит Расмуссен, можно было бы координировать ответные меры[22].

Подобный подход, отстаивающий целесообразность фактически двух раздельных ПРО для НАТО и России означает, что альянсу на деле не нужны никакие проекты, которые связывали бы его свободу рук в данном вопросе. Если ситуация будет развиваться подобным образом, то консультации по ПРО в рамках Совета Россия – НАТО будут лишь прикрытием для того, что НАТО разрабатывает без российского участия. В своем выступлении на Мюнхенской конференции в начале февраля 2011 г. министр иностранных дел РФ С.Лавров подчеркнул: «Думаю, всем понятно, что договоренность обсуждать в СРН пути налаживания сотрудничества в области ПРО ни в коей мере не означает заведомого согласия России на присоединение к разрабатываемой без ее участия программе НАТО. Схема «take it or leave it» здесь не проходит» … К сожалению, пока получается так, что НАТО в своих внутренних проработках темы ПРО собирается идти на шаг, а то и на два впереди того, что мы в этой области будем делать в СРН. Во всяком случае, на это нацелены решения лиссабонского саммита НАТО. Все же надеюсь, что нас не будут опять пытаться поставить перед свершившимися фактами. В противном случае не избежать новых осложнений» [23].

После саммита «Группы восьми» в Довиле в конце мая 2011 г. Д.Медведев заявил, что пока не очень доволен реакцией на его предложения с американской стороны и со стороны вообще всех стран НАТО, потому что теряется время, потому что после 2020 года, когда завершится выстраивание четырёхэтапной системы так называемого «адаптивного подхода», если не будет достигнуто договоренности, начнётся реальная гонка вооружений[24].

Постепенно, однако, российская сторона стала осознавать, что ее стремление добиться согласия НАТО на строительство совместной секторальной системы ПРО вступает в неразрешимое противоречие с теми процедурами и обязательствами, на которых основан Североатлантический союз. Так, министр иностранных дел РФ С.Лавров на совместной пресс-конференции с А.Ф.Расмуссеном после выездного заседания СРН в Сочи в начале июля 2011 г. признал, что договориться по секторальному подходу пока не получается, и что Россия воспринимает как реальность, что у НАТО есть обязательства по взаимной обороне (Ст.5 Вашингтонского договора), и они не могут быть никому делегированы. Тем не менее Москва считает, что имеются возможности достичь договоренностей, позволяющих совместно работать без создания дополнительных рисков, укреплять, а не подрывать стратегическую стабильность[25].

Примечательна и весьма умеренная реакция российского дипломатического ведомства на подписание 13 сентября 2011 г. соглашения между США и Румынией о размещении в Румынии базы американских ракет-перехватчиков SM-3. МИД РФ, правда, сожалеет о том, что противоракетная база в этой стране планируется к размещению в 2015 г. «независимо от эволюции реальных ракетных вызовов», но при этом выражает надежду на то, что «развитие событий лишь повышает актуальность получения от США и НАТО твердых, юридически обязывающих гарантий ненаправленности развертываемых ими в Европе противоракетных средств против стратегических ядерных сил России»[26]. Аналогичной была и реакция на официальное сообщение о предстоящем размещении РЛС в Турции, которая войдет в ту же систему ПРО, а также на вступление в силу американо-польского соглашения 2008 года (с дополнительным протоколом 2010 г.) о размещении на территории Польши к 2018 году базы американских ракет-перехватчиков SM-3. Означает ли это, что Россия признала преувеличенность той угрозы, которая в перспективе может возникнуть для ее сил ядерного сдерживания? Возможно, что российское руководство решило, во всяком случае до чикагского саммита НАТО в 2012 г., снизить остроту полемики по евроПРО в надежде добиться от своих атлантических партнеров каких-то гарантий. Однако НАТО, как подчеркивают его представители, готовы дать Москве лишь «гарантии» в виде каких-то политических формулировок, которые ничего не способны дать, кроме успокоительного эффекта.

ДОВСЕ: реанимация или коренной пересмотр

Судьба Договора об обычных вооруженных силах в Европе после объявления в 2007 г. Москвой моратория на его соблюдение стала вопросом, который, с одной стороны, не слишком выпячивается Россией и евроатлантическим сообществом в их взаимных дискуссиях (не в пример ПРО), а с другой стороны, остается той сферой, где сторонам важно хотя бы внешне продемонстрировать принципиальность собственных позиций. Западные партнеры России, правда, продолжают утверждать, что ДОВСЕ является краеугольным камнем европейской безопасности, и что сам российский мораторий противоречит зафиксированным в этом договоре процедурам. Однако было бы преувеличением утверждать, что обе стороны считают этот вопрос особо важным с точки зрения контроля над вооружениями, ведь речь в Договоре идет отнюдь не о тех видах вооружений, которые сегодня определяют прогресс в военном деле (во всяком случае, критерием этого прогресса является не их количество). Запад понимает, что для России ДОВСЕ стал устаревшим не только в первоначальной (1990 г.), но и в адаптированной (1999 г.) версии, хотя в оправдание своего моратория (а фактически выхода) из ДОВСЕ Москва и ссылается на отказ стран НАТО ратифицировать адаптированный договор.

В Североатлантическом альянсе по-прежнему рассматривают ДОВСЕ и связанные с ним политические документы (в первую очередь «стамбульские обязательства» 1999 года по выводу оставшихся российских воинских контингентов, баз и боевой техники из Молдавии и Грузии) как важный рычаг политического воздействия на Москву, отказываясь ратифицировать его, пока она не выполнит эти «обязательства», четко не прописанные и трактуемые весьма по-разному Москвой и Западом. Правда, после российского моратория на ДОВСЕ НАТО сформулировала свою позицию более гибко, в виде «пакета параллельных действий»: одновременно с отказом от моратория и выполнением натовских условий по Молдавии и Грузии, альянс обещал приступить к ратификации адаптированного ДОВСЕ, а после ратификации начать рассматривать возможные изменения предельных количественных уровней вооружений и техники. Однако российско-грузинская война 2008 г., признание Россией независимости Абхазии и Южной Осетии и договоры между Москвой и этими республиками о размещении там российских военных баз еще больше отдалили друг от друга позиции РФ и НАТО по ДОВСЕ и сделали еще менее вероятным возвращение России в этот договор.

Само выдвижение Западом упомянутых условий свидетельствует о том, что ДОВСЕ как механизм контроля над вооружениями является для него второстепенным. Этот договор больше нужен ему как инструмент, позволяющий закрепить невыгодные для России итоги холодной войны и выбивать у Москвы дополнительные политические уступки применительно к постсоветскому пространству. Как говорил в одном из интервью постоянный представитель РФ при НАТО Д.Рогозин (а он часто выражает позицию РФ более откровенно, чем российское дипломатическое ведомство), «ДОВСЕ был не просто одним из многих договоров, заключенных в последнее время или доставшихся по наследству от позднесоветского периода. Это был символ национального унижения, навязанной нам несамостоятельности в принятии решений, несвободы в определении конфигурации войск на собственной территории – да еще и без взаимных обязательств!»[27]. Россию, по мнению Рогозина, «не устраивает кабальный характер отдельных статей ДОВСЕ и, прежде всего, так называемые фланговые ограничения, которые заставляют Москву «согласовывать с США и их натовскими союзниками перемещение одного российского танка с северной части в южную часть России»[28].

Правда, начавшаяся «перезагрузка» российско-американских отношений и возобновление отношений между РФ и НАТО после кризиса, связанного с российско-грузинской войной, активизировали с западной стороны усилия по реанимации ДОВСЕ. Руководители стран НАТО, а также генеральный секретарь Североатлантического альянса А.Ф.Расмуссен постоянно призывают Россию возобновить участие в ДОВСЕ, признавая в то же время необходимость модернизации этого договора. То, что ДОВСЕ нужно «возобновить и в конечном счете модернизировать», констатировала, в частности, госсекретарь США Х.Клинтон в ходе заседания Совета Россия – НАТО в конце сентября 2010 г. в Нью-Йорке. Образцом для достижения прогресса в этой области, по ее мнению, может служить работа над новым Договором СНВ, а одним из необходимых условий – согласие принимающей страны на пребывание иностранных войск на ее территории (в данном случае имеется в виду Грузия, чьи «отколовшиеся территории» Абхазия и Южная Осетия, на которых расположены российские воинские контингенты, продолжают рассматриваться Вашингтоном как ее законная часть)[29]. В итоговой декларации саммита НАТО в Лиссабоне содержится призыв удвоить усилия по заключению рамочного соглашения для проведения в 2011 году переговоров по возобновлению действия ДОВСЕ[30].

С российской же стороны в отношении ДОВСЕ и возможности возврата к нему иногда раздаются противоречивые сигналы, свидетельствующие о том, что внутри российского руководства имеют место если не различные подходы, то различные степени жесткости. Вопрос состоит в том, настаивать ли по-прежнему на ратификации адаптированного договора теми, кто этого еще не сделал (и тогда он сможет вступить в силу), или предлагать, не дожидаясь ратификации, начать новые переговоры, чтобы в предполагаемый новый документ были заложены принципиально новые параметры. Так, в сентябре 2010 г. министр обороны РФ А.Сердюков на встрече со своим американским коллегой Р.Гейтсом в Вашингтоне заявил, что Россия продолжит мораторий на ДОВСЕ до тех пор, пока ей не предложат вариант, который будет ее устраивать[31]. В то же время министр иностранных дел РФ С.Лавров на Мюнхенской конференции по безопасности в феврале 2011 г. отметил, что Россия не отказывается от адаптации Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) и ждет, когда адаптированный договор будет ратифицирован партнерами по НАТО.

Однако, как показал опыт российско-натовского диалога по ДОВСЕ, высказывания С.Лаврова – скорее дань дипломатии, ведь за период, прошедший после подписания адаптированного договора, стало ясно, что надежды на такую ратификацию иллюзорны, если, конечно, Запад каким-то образом не добьется от Москвы выполнения своих условий. Кроме того, сама НАТО, как уже было сказано выше, согласилась в принципе на модернизацию и новые переговоры по ДОВСЕ, осознав, что нынешняя ситуация с этим договором означает лишь увековечение возникшего тупика, не нужного самому Западу. Поэтому теперь НАТО выгоднее не настаивать на выполнении Москвой того, что выполнить уже нельзя (т.е. «стамбульских обязательств»), а предложить Москве новые рамочные принципы, которые бы, с одной стороны, признавали обоснованность некоторых российских претензий (особенно по фланговым ограничениям), а с другой – навязывали бы ей под новой вывеской те условия, которые важны для Запада. В первую очередь это касается принципа согласия принимающей стороны на размещение иностранных войск, где между Россией и НАТО наверняка возникнут труднопреодолимые разногласия вокруг территориальной целостности Грузии и Молдавии и вокруг того, кого считать «принимающей стороной» для российских контингентов и баз.

Необходимым условием для модернизации ДОВСЕ является пересмотр подхода, по которому общие потолки по всем видам ограничиваемых вооружений для всей зоны действия ДОВСЕ сохраняются такими же, как и по договору 1990 г., т.е. в совершенно другую эпоху (адаптированный договор в случае своего вступления в действие оставил бы эти потолки неизменными). Как справедливо замечает член-корреспондент РАН, директор ИСКРАН С.Рогов, «…ДОВСЕ подписали двадцать лет назад, так же, как СНВ-1. СНВ-1 давно устарел и заменен, в ДОВСЕ же мы по-прежнему цепляемся за цифры, которые отвечали совершенно другому историческому периоду». По мнению С.Рогова, «новый договор должен основываться на двух принципах. Первый – все страны должны стать его участниками, а не только члены НАТО и Россия. Второй – за основу нужно брать не те цифры, которые были согласованы двадцать лет назад. Надо взять нынешние реальные цифры и принять обязательства о сокращении Вооруженных сил»[32]. Кроме того, ныне действующая в ДОВСЕ методика распределения квот по обычным вооружениям (пусть даже в адаптированном договоре блоковый принцип заменен страновым) безнадежно устарела в результате нескольких раундов расширения НАТО, после которых альянс значительно превысил установленные для него пределы по всем видам ограничиваемых вооружений. Наконец, при проведении новых переговоров целесообразно было бы настаивать на включении в их мандат и морских вооружений, а также на устранении (или по крайней мере смягчении) имеющихся в ДОВСЕ дискриминационных механизмов. В частности, это разделение государств – участников (или отдельных территорий) на фланговые и нефланговые (пусть даже этот термин формально отсутствует в адаптированном договоре), ведь именно частью такого дискриминационного режима являются взятые на себя Россией ограничения на размещение вооружений и техники на значительной части собственной территории.

Некоторые выводы

Те проблемы, которые разделяли Россию и НАТО со времени окончания холодной войны, в большей или меньшей степени продолжают влиять на их взаимоотношения и в период российско-американской «перезагрузки». Взаимное недоверие само по себе не снимается из-за прихода к власти в США нового президента – при всей его доброй воле в отношении России и его готовности снизить накал критики в ее адрес из-за определенных спорных сторон ее внутренней и внешней политики. НАТО – это не только инструмент американской гегемонии, это союз 28 государств – очень разных по своему потенциалу и влиянию, но при этом способных оказывать воздействие на повестку дня (по крайней мере на климат) российско-натовских отношений. Стереотипное представление о «диктаторской» роли Вашингтона в НАТО устаревает, когда внутри самого альянса формируется если не «многополярность», то «полицентризм».

Дискуссии внутри НАТО в период подготовки новой стратегической концепции альянса, сама концепция, принятая Лиссабонским саммитом, ход обсуждения некоторых ключевых проблем российско-натовского сотрудничества после саммита (особенно по проблеме ПРО) свидетельствуют о том, что старый взгляд НАТО на Россию как на элемент, «посторонний» по отношению к НАТО-центристской системе безопасности, сохраняется. То, что альянс возвращается к приоритетности 5-й статьи, также несет мало положительного для Москвы, ведь теперь в НАТО активизируются те страны, которые считают эту статью механизмом защиты именно от «российской угрозы».

Тот факт, что сотрудничество с НАТО в борьбе с существующими и перспективными угрозами не имеет альтернативы для России, отнюдь не должен означать повышения ее уступчивости в тех областях, которые особенно важны ее западным партнерам. Такая опасность существует, тем более, если в НАТО начнут спекулировать на сохраняющемся влиянии антизападных и «антиперезагрузочных» сил в России, и будут призывать российских лидеров четче определиться.

Идея «глубокого сближения» России с НАТО вплоть до возможного вступления, все более оживленно артикулируемая в западной экспертной среде и подхватываемая либеральными кругами в самой России, отнюдь не рассчитана на практическую реализацию. Она скорее преследует цель выявить – насколько далеко Москва готова идти в оказании поддержки НАТО там (в первую очередь в Афганистане), где эта поддержка особенно необходима альянсу, в какой мере она готова смягчить свою позицию по расширению НАТО и приближению ее инфраструктуры к российским границам. Оснований сомневаться в том, что идея интеграции РФ в НАТО после ухода альянса из Афганистана останется столь же продуктивной, вполне достаточно. Всё это говорит за то, что задача России – не пристраиваться к существующим и постепенно изживающим себя институтам, а работать вместе с западными (и незападными) партнерами на равноправной основе с целью выстраивания новой европейской и мировой архитектуры поверх устаревших разделительных линий.


Источник: "Журнал Россия и Америка в ХХI веке "


[1] Active Engagement, Modern Defence. Strategic Concept For the Defence and Security of The Members of the North Atlantic Treaty Organisation. Adopted by Heads of State and Government in Lisbon. (http://www.nato.int/lisbon2010/strategic-concept-2010-eng.pdf).

[2] Ibid.

[3] Lisbon Summit Declaration. Issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Lisbon, 20 Nov. 2010 (http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68828.htm).

[4] NATO 2020: Assured Security; Dynamic Engagement. Analysis and Recommendations of the Group of Experts on a New Strategic Concept for NATO. 17 May 2010, p.15.

[5] Rasmussen A.F. Speech at the 47th Munich Security Conference (http://www.securityconference.de/Rasmussen-Anders-Fogh.620.0.html?&L=1).

[6] Transcript of Defense Secretary Gates’s Speech on NATO’s Future. – The Wall Street Journal, June 10, 2011.
(http://blogs.wsj.com/washwire/2011/06/10/transcript-of-defense-secretary-gatess-speech-on-natos-future/)

[7] Active Engagement, Modern Defence.

[8] Open Letter. It's Time to Invite Russia to Join NATO. –Spiegel Online International, March 3, 2010 (http://www.spiegel.de/international/world/0,1518,682287,00.html).

[9] Россия может вступить в НАТО, если захочет – Иво Даалдер. – Российская газета, 22.09.2010.

[10] См. например: Капчан Ч. Последний рубеж для НАТО. – Россия в глобальной политике, №4, июль-август 2010 (http://www.globalaffairs.ru/number/Poslednii-rubezh-dlya-NATO-14956).

[11] О перспективах развития отношений России и НАТО. Под общей редакцией И.Ю.Юргенса и С.А.Кулика. Институт современного развития, октябрь 2010 г., с.18.

[12] Встреча с ведущими российскими и зарубежными политологами, 10 сентября 2010 года. – Президент России. Официальный сайт (http://www.kremlin.ru/transcripts/8882).

[13] Пресс-конференция по итогам заседания Совета Россия–НАТО. – Президент России. Официальный сайт (http://www.kremlin.ru/transcripts/9570).

[14] Косачев К.И.За тремя зайцами. О несостоявшемся походе России в НАТО. – Россия в глобальной политике, №1, январь февраль 2011 (http://www.globalaffairs.ru/number/Za-tremya-zaitcami-15105).

[15] Traynor I. WikiLeaks cables reveal secret Nato plans to defend Baltics from Russia. – Guardian, 6.12.2010.

[16] См. например: Remarks on the Future of European Security. Hillary Rodham Clinton, Secretary of State, L'Ecole Militaire, Paris, France, January 29, 2010 (http://www.state.gov/secretary/rm/2010/01/136273.htm).

[17] Меморандум по итогам встречи Президента России Д.Медведева и Федерального канцлера Германии А.Меркель 4–5 июня 2010 года, г.Мезеберг, 5 июня 2010 года. – Президент России. Официальный сайт (http://news.kremlin.ru/ref_notes/575).

[18] WILL RUSSIA END EASTERN EUROPE’S LAST FROZEN CONFLICT? A REPORT
TO THE MEMBERS OF THE COMMITTEE ON FOREIGN RELATIONS
UNITED STATES SENATE. ONE HUNDRED TWELFTH CONGRESS. FIRST SESSION, FEBRUARY 8, 2011, pp. 7-8.

[19] Выступление и ответы Министра иностранных дел России С.В.Лаврова на вопросы СМИ на пресс-конференции по итогам деятельности российской дипломатии в 2010 году, Москва, 13 января 2011 года. (http://www.mid.ru/brp_4.nsf/2fee282eb6df40e643256999005e6e8c/02105390c32b1239c3257819003ff6a3?OpenDocument).

[20] Clinton, Hillary R. Speech at the 47th Munich Security Conference (http://www.securityconference.de/Clinton-Rodham-Hillary.626.0.html?&L=1).

[21] См. например: Secretary General’s Monthly Press Conference, 07 Feb. 2011. (http://www.nato.int/cps/en/natolive/opinions_70427.htm).

[22] ''Russia and NATO: so much to gain''. Speech by NATO Secretary General Anders Fogh Rasmussen at the Kuznetsov Naval Academy in St. Petersburg, 05 Jul. 2011(http://www.nato.int/cps/en/natolive/opinions_76061.htm)

[23] Выступление Министра иностранных дел России С.В.Лаврова в рамках панельной дискуссии «Европейская и евроатлантическая безопасность» на 47-й Мюнхенской конференции по вопросам политики безопасности, Мюнхен, 5 февраля 2011 года. (http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0/F1631EB48C8FA55CC325782E004EBA9E).

[24] Пресс-конференция по итогам саммита «Группы восьми», 27 мая 2011 г. – Президент России (http://www.kremlin.ru/transcripts/11374).

[25] Стенограмма выступления и ответов на вопросы СМИ Министра иностранных дел России С.В.Лаврова на совместной пресс-конференции с Генеральным секретарем НАТО А.Фогом Расмуссеном по итогам встречи участников выездного заседания СРН с Президентом России Д.А.Медведевым, Сочи, 4 июля 2011 года.
(http://www.ln.mid.ru/bdomp/brp_4.nsf/2fee282eb6df40e643256999005e6e8c/834d8f10fc3851dbc32578c30063402c!OpenDocument).

[26] Комментарий МИД России к сообщению о подписании соглашения между США и Румынией о размещении в Румынии американской противоракетной базы, 13 сентября 2011 г. (http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0/3D844D32792F4832C325790A005CC2B8).

[27] Рогозин Д. ДОВСЕ: больше чем договор, или к вопросу об обоюдном доверии. – Независимое военное обозрение, 1.10.2010.

[28] Рогозин: возобновление переговоров по ДОВСЕ зависит от НАТО. – Голос России, 5.03.2010.

[29] Clinton: Restoring CFE important part of reset with Russia. – Atlantic Council, September 23, 2010 (http://www.acus.org/natosource/clinton-restoring-cfe-important-part-reset-russia).

[30] Lisbon Summit Declaration.

[31]Мораторий с ДОВСЕ снят не будет до устраивающего Россию варианта. – РИА «Новости», 17.09.2010.

[32] Россия может повести за собой мир. – Российская газета, 15.10.2010.