Лента: Политика

В статье Семина Н.Л.(канд. ист. наук, старший научный сотрудник Центра внутриполитических исследований Института США и Канады РАН) рассматриваются некоторые ключевые назначения, произведенные Б. Обамой в системе национальной безопасности, правоохранительных органов и разведывательного сообщества США, анализируются перспективы и основные приоритеты в предстоящей деятельности новой администрации США по обеспечению национальной (включая внутреннюю) безопасности, внешней политики, разведки и контрразведки с учетом реалий новой эпохи.

Восемь лет пребывания у власти администрации Дж.Буша-мл. при всем драматизме происходивших событий, были во многом продолжением «эпохи Клинтона» – эпохи нарастания глобального доминирования США. Сегодня ситуация выглядит по-другому. Формирование администрации Б. Обамы происходит на фоне мирового финансово-экономического кризиса, Америка переживает явные внешнеполитические неудачи, в политическом сознании элиты и общества крепнет убеждение, что «самонадеянность силы» (arrogance of power) завела страну в тупик по многим направлениям. Положено начало пересмотру прежних парадигм, которые должны принципиально изменить роль и место Америки на пресловутой «шахматной доске».

Утверждению о «смене эпох» не противоречит тот факт, что при формировании своей администрации Обама сделал ставку на ветеранов правительства Клинтона и даже отдельных представителей администрации Буша (министр обороны Р.Гейтс). «Обама пытается ослабить оппозицию своей будущей политике как внутри Демократической партии, так и со стороны республиканцев»[1]. Молодой и малоизвестный политик Обама в 2008 г. одержал верх над истэблишментами обеих партий и стал своего рода их «усредненным вариантом», обобщающим заинтересованность американского электората в необходимости серьезных перемен. Некоторые обозреватели даже склоняются к тому, чтобы рассматривать Обаму как временную фигуру на американском политическом поле, как президента-«матрицу», способного в достаточно короткий исторический срок воспринять, «загрузить» и вдохнуть жизнь в новые сложные программы, востребованные временем[2].

Эти программы отражают далеко не только ожидания американского общества, связанные с выходом из наиболее острого с 1930-х годов финансово-экономического кризиса. Потрясения, переживаемые «экономикой безудержного потребления», драматически сопутствуют глубоким сдвигам в традиционном американском внутри- и внешнеполитическом мышлении, в стратегических представлениях как элиты, так и общества о роли и месте Америки в мире. Смена эпох связана с крушением стратегии однополярности мира во главе с США, с уменьшением влияния Соединенных Штатов на международной арене. Это не означает, что кризис, охвативший все сферы жизни, не сегодня-завтра приведет к полному переосмыслению американским обществом своих ценностей и представлений о мире. Эти представления закреплены генетически и порождают, помимо всего прочего, «неизменную тягу американских политиков к универсализму во внешней политике»[3], к стремлению выстраивать внешнеполитические концепции, исходя из собственных, кажущихся универсальными, представлений о «правильном и неправильном» путях развития. Однако ощутимая потеря привычной идентичности в мире уже начинает сказываться, что находит отражение в документах прогностического характера, таких как доклад «Мировые тенденции -2025: трансформировавшийся мир», подготовленный в 2008 г. Атлантическим советом США по заказу Национального разведывательного совета (National Intelligence Council, NIC)[4].

Системность современного кризиса отразилась на взаимозависимости двух основных тенденций во внутриполитической жизни США. Речь идет о тенденциях утверждения «государства национальной безопасности» в ущерб правам и свободам граждан и, наоборот, усиления влияния либеральных ценностей в противовес повышению роли национальной безопасности в государственном строительстве и повседневной жизни[5]. Годы президентства Дж. Буша-младшего с полным правом можно рассматривать как высшую точку в попытке государства утвердить национальную безопасность в качестве основного приоритета внутренней и внешней политики. Эта точка пройдена через болезненное и драматическое противоборство государства и общества. Немалую роль в этом противоборстве сыграли американские спецслужбы и вся правоохранительная система.

Вряд ли новая администрация откажется полностью от основных приоритетов в области безопасности. Однако одной из главных задач правительства Обамы будет окончательное утверждение «усредненного варианта» политического руководства силовыми органами внутри страны и за ее пределами, при котором востребованные меры обеспечения национальной безопасности не будут ослаблять привычных гарантий прав и свобод личности. Показательным в этом смысле является одно из первых решений новой администрации. В конце января 2009 г. был предложен законопроект, позволяющий гражданам, ошибочно внесенным в «наблюдательные списки» (watch lists) Министерства внутренней безопасности США в качестве террористов, исключить свои данные из этих списков и таким образом восстановить утраченные права. Законопроект был незамедлительно принят Палатой представителей Конгресса США[6].

Тяжелое наследие, доставшееся Б. Обаме от предшественника, требует системного, взвешенного и одновременно решительного подхода к его преодолению. Системность задач, как нам видится, вполне осознается новой администрацией. Решительность была, в частности, проявлена в пересмотре ряда внешнеполитических установок (видео обращение Б. Обамы к народу Ирана в марте 2009 г., начало «перезагрузки» в отношениях с Россией, решение о закрытии тюрьмы в Гуантанамо – яркие тому свидетельства). Взвешенность же в принятии решений проявляется в стремлении избегать поддержки крайних точек зрения и в подборе сбалансированной команды.

Новая эпоха предполагает появление новых людей. Среди новых лиц в администрации Б.Обамы рассмотрим некоторые назначения на высшие посты в системе обеспечения национальной безопасности, правоохранительных органов и разведывательного сообщества, значение которых в американском государственном механизме традиционно велико.
В течение двух сроков администрации Дж.Буша неуклонно снижалась роль СНБ – важнейшего органа по выработке стратегии национальной безопасности и руководству всеми задействованными в этой области учреждениями. Начиная с 1947 г., когда был принят закон «О национальной безопасности», согласно которому был создан СНБ, последний оставался ключевым инструментом администрации, а должность советника президента по национальной безопасности (руководителя аппарата СНБ) – одной из самых влиятельных в стране и за рубежом. Достаточно вспомнить, что ее в разное время занимали такие столпы американской политики, как Г.Киссинджер и З.Бжезинский. В первой администрации Дж.Буша помощником по национальной безопасности, как известно, была К.Райс – фигура также весьма сильная и жесткая. Однако постепенно центр силы в процессе укрепления силовых структур и выработки внешнеполитической стратегии, а также руководства спецслужбами, стал смещаться даже не в госдепартамент, который возглавила Райс, а в Пентагон и подконтрольные ему ведомства, а также в многочисленные советы и комитеты с расплывчатыми и часто дублирующими друг друга полномочиями. Влияние министра обороны Д.Рамсфелда неуклонно росло, что отразилось в усилении военной составляющей национальной безопасности.

В течение восьми лет ощущалось стремление администрации Буша развести, или, используя современную популярную российскую политическую лексику, равноудалить отдельные органы стратегической координации и анализа в области национальной безопасности. Так, в марте 2002 г. Буш объявил о создании Совета по внутренней безопасности (CouncilofHomelandSecurity) при президенте США. Его постоянными членами являются, помимо президента: вице-президент, помощник президента по внутренней безопасности (глава МВБ), министры обороны, финансов, транспорта, внутренних дел, здравоохранения, директоры ЦРУ, ФБР и Федерального агентства по чрезвычайным ситуациям. Главной задачей Совета является координация действий ведомств и организаций, решающих вопросы внутренней безопасности. Интересно, что советник президента по национальной безопасности не входит в постоянный состав Совета по внутренней безопасности. Не удивительно, что имя последнего помощника по национальной безопасности в администрации Буша – С. Хэдли – в последние годы звучало крайне редко.
В 2005 г. был создан Объединенный совет по разведке при президенте (Joint Intelligence Community Council, JICC). В него вошли директор Национальной разведки, госсекретарь, министры финансов, обороны, энергетики и внутренней безопасности. Это политический орган, также во многом дублирующий функции СНБ и Совета по внутренней безопасности. Он должен содействовать президенту США в развитии национальной разведки на общегосударственном уровне. Не следует путать JICC с Национальным разведывательным советом (NIC) в составе Управления национальной разведки – органом анализа и оперативной координации.

Привлекают внимание обсуждаемые сегодня в американской прессе и экспертном сообществе намерения Обамы избавиться от избыточных органов в сфере национальной безопасности. Прежде всего, речь идет о предполагаемом упразднении Совета по внутренней безопасности во главе с Кеном Вайнштейном, помощником президента по внутренней безопасности и контртерроризму. Не исключено, что его функции отойдут всецело к СНБ США во главе с генералом Джеймсом Джоунсом и будут возложены на его заместителя Джона Бреннана. Просматривается тенденция и к ослаблению роли военных в правоохранительной, разведывательной и внутриполитической деятельности. «Очевидно, что Обама постарается использовать Совет национальной безопасности для того, чтобы не допустить чрезмерной самостоятельности Пентагона»[7].

Четырехзвездный генерал морской пехоты Дж.Джоунс (род. в 1943 г.) – ветеран Вьетнама, бывший командующий войсками НАТО в Европе, – не принадлежит к числу представителей крайне правого крыла, т.н. неоконсерваторов, игравших определяющую роль в прежней администрации. Его прошлый военный статус скорее сыграет для Обамы положительную роль. Дисциплинированность в сочетании с опытом руководства и стратегическим мышлением при отсутствии политических амбиций, вероятно, будут способствовать тому, что Джоунс станет действительным помощником и советником президента, а не генератором граничащих с экстремизмом прожектов.

Нельзя не сказать несколько слов о новом Генеральном прокуроре США. Им стал Эрик Холдер, 57-летний афроамериканец, занимавший в администрации Клинтона пост заместителя генпрокурора.

Генпрокурор является, наряду с Председателем Верховного суда США, важнейшей фигурой в правоохранительной системе страны. Это связано с двумя обстоятельствами. Первое – то, что он одновременно является министром юстиции – главой ведомства, играющего в государственном механизме Соединенных Штатов куда большую роль, чем, например, аналогичное министерство в России. В конечном итоге именно он публично отвечает за нарушения законности в стране. Он не может, в силу своего особого положения, в отличие от других высших чиновников, оставаться в тени в разгар скандалов. Американцы болезненно реагируют, когда генпрокурора открыто берут под защиту президент или вице-президент, как это не раз бывало при Буше и Чейни, например, в связи с незаконным прослушиванием граждан Агентством национальной безопасности.
Генпрокуроры времен прежней администрации отличались тем, что являлись во многом «ручными» для исполнительной власти. Джон Эшкрофт был активным проводником ужесточения внутреннего антитеррористического законодательства, вызвавшего множество нареканий у правозащитников, конгрессменов и прессы. Он инициировал (в 2001 г.) ряд проектов по фактически незаконному контролю частной жизни американцев. Эшкрофт являлся и главным разработчиком наиболее уязвимого в правовом отношении пакета законов, получившего названия «Акт патриота США» 2001 г. (U.S. Patriot Act).

Следующий генпрокурор эпохи Дж.Буша – Роберто Гонзалез – попал под прицел критики правозащитных организаций в 2007 г., активно отстаивая при поддержке директора Национальной контрразведки Джоела Бреннера печально знаменитые «письма безопасности» ФБР.

Вторым обстоятельством, определяющим вес генерального прокурора, является то, что в систему Министерства юстиции США входит ФБР – важнейший правоохранительный орган США, играющий важную роль во внутриполитической жизни страны. Официально ФБР подчинено генпрокурору, и он несет за его работу личную ответственность.

Холдеру предстоит упрочить правовой статус всей правоохранительной системы США. С новым генпрокурором связывают тенденцию возвращения правоохранительной системы и спецслужб в правовое поле. Холдер имеет большой опыт в борьбе с коррупцией высших должностных лиц. Он работал в отделе по обеспечению честности публичной власти (Public Integrity Section) министерства юстиции, был главным юридическим советником Обамы в ходе избирательной кампании, принимал активное участие в деятельности комитета по формированию новой администрации. Профессиональный юрист высшей квалификации (Колумбийский университет) с опытом работы в системе юстиции с начала 1980-х годов – Холдер проявил себя «строгим законником», приверженцем гражданских прав, запрещения пыток и закрытия тюрьмы в Гуантанамо. Его программой стал полный разрыв с «исламофобией» и порочной практикой тотальной «войны с террором», наносящей ущерб законности и правам граждан. По мнению американских экспертов, на новом посту Холдер должен с успехом поднять пошатнувшийся престиж Министерства юстиции и всей правоохранительной практики в США[8].

Значительные преобразования, проведенные в системе обеспечения национальной безопасности в годы президентства Дж.Буша-мл., прежде всего затронули разведывательное сообщество (U.S. Intelligence Community) и спецслужбы (secret agencies). Была сформирована новая структура взаимодействия, соподчиненности и ответственности разведывательных и контрразведывательных ведомств во главе с Управлением директора Национальной разведки США. Оно было создано по закону 2004 г. «О реформе разведки и борьбе с терроризмом». Реформа разведсообщества, по замыслу ее авторов, должна была отвечать не только новым вызовам, связанным с терроризмом, но и новым внешнеполитическим установкам администрации. Разведывательное сообщество и спецслужбы заняли особое место в государственном механизме США, о чем уже написаны несколько интересных работ как американскими, так и российскими авторами[9].

Вероятно, смена внешнеполитических ориентиров в предстоящий период потребует сместить акценты в работе американских разведывательных ведомств, что уже нашло отражение в стратегических документах разведсообщества, предложенных новому президенту (тогда еще избранному, но не вступившему в должность) руководителями 16 входящих в сообщество ведомств. Речь идет о документе под названием «Взгляд 2015: глобально взаимосвязанный и интегрированный разведывательный проект»[10]. Нельзя не подчеркнуть, что он в целом согласуется с уже упоминавшимся докладом Национального разведывательного совета «Мировые тенденции -2025: трансформировавшийся мир». Более профессионально ориентированный, сугубо специальный, в отличие от доклада NIC, документ разведсообщества был представлен Б.Обаме за подписью тогдашнего руководителя американской разведки Майкла Макконнела. Разведчики, как никто другой в государстве, являются носителями наиболее консервативных, «охранительных» тенденций, поэтому документ пронизан привычной для прежней администрации идеей «наступательности, тотальности и превентивности разведки». Профессионалы спецслужб включились осенью 2008 г. в активную «интеллектуальную атаку» на будущего президента с целью убедить его не менять ставший привычным жесткий курс на тотальное разведывательное доминирование в мире в целях сбора всеобъемлющей информации[11].

При всем стремлении к «перезагрузкам» в различных областях внешней политики, трудно ожидать от Б.Обамы кардинального пересмотра ранее выработанных целей и установок в области разведки. Невозможно сомневаться, что новый президент США в полной мере осознает исключительную важность тотальной и наступательной разведки в целях обеспечения безопасности США. Пусть и в качестве «первого среди равных» мировых центров силы, пусть и с корректировкой целей, и со смягчением акцентов, и с отказом от ряда наиболее одиозных программ эпохи Дж.Буша, но разведка США, вероятно, останется важнейшим инструментом внешней политики США и в предстоящий период.

Дэннис Блэр – новый глава разведки США

В январе 2009 г. М.Макконнел был заменен на посту директора Национальной разведки (ДНР) адмиралом в отставке Дэннисом Блэром. На слушаниях в Сенате перед голосованием по кандидатуре Блэра 22 января 2009 г. председатель сенатского Комитета по разведке Д.Фейнштейн с похвалой отозвалась о приверженности адмирала американским идеалам в период пребывания на прежних должностях.

Выступление Блэра перед сенатским Комитетом по разведке во время его утверждения даёт вполне чёткое представление о задачах американского разведывательного сообщества на ближайшие годы[12].

Блэр заявил, что Обама не собирается навязывать свои установки, а намерен получать «независимый анализ». Все факты по конкретной проблеме, какими бы они ни были, должны быть представлены «аккуратно и в полной мере», во всех вариантах их интерпретации.

Основную задачу разведки он определил как «выявление угроз и своевременное предупреждение о них» политиков, военных и дипломатов, вовлечённых во внешнеполитический процесс.[13]

Блэр сообщил, что сегодня США втянуты в три кампании. Первая – это борьба с глобальными антиамериканскими террористическими группировками, наиболее опасной из которых является «Аль-Каида». Вторая кампания – это война и «восстановление» в Ираке, и третья – война и «восстановление» в Афганистане. Разведывательное обеспечение этих кампаний будет поглощать наибольшую часть ресурсов разведки США. Главным объектом деятельности станет Юго-Западная Азия (т.е. Афганистан, северная часть Пакистана, Иран, Ирак, Ближний Восток). При этом тактическая разведывательная деятельность по реализации трёх кампаний не должна затмевать миссию по обеспечению «более глубокого понимания сложной взаимосвязанной динамики этого региона».[14]

Вторыми по важности приоритетами для разведывательной деятельности Блэр назвал ядерное оружие и ракетные программы Северной Кореи, ядерный потенциал Ирана и его ракетные программы, безопасность хранения ядерного потенциала Пакистана, сохранение мира и стабильности в Южной Азии, а также израильско-палестинский конфликт.
Он подчеркнул, что в современном мире многие угрозы носят транснациональный характер, далеко выходят за рамки национальных государств. В таких условиях «разведывательные службы должны иметь открытый разум, изменить традиционные образы мышления, быть смелыми и творческими в выявлении новых возможных угроз для нации».[15]
Менее значимыми угрозами в сравнении с террористическими группировками глобального характера Блэр счёл структуры (некоторые государства, частные и криминальные организации), которые занимаются распространением оружия массового поражения и средств его доставки.

Среди вызовов (не угроз), которые важны для американской разведки Блэр, в частности, указал вначале Китай, затем Россию.

В отношении Китая было сказано, что США «должны понимать китайское военное строительство, его содержание, технологический уровень и степень его уязвимости с тем, чтобы можно было его уравновесить». В то же время, разведывательное сообщество должно поддерживать тех американских политиков, которые изыскивают возможности сотрудничества с лидерами Китая, относящимися к Америке в духе партнёрства[16].
Особый раздел в выступлении Блэра был посвящён роли разведки в демократическом государстве. Он подчеркнул, что все сотрудники разведывательного сообщества должны вести себя таким образом, чтобы «завоевать и сохранить общественное доверие». Американцы чувствуют себя дискомфортно в отношении тех действий правительства, которые не могут быть подвергнуты публичной проверке и контролю.

Блэр пообещал «установить взаимоотношения честности и доверия с каждым членом» сенатского Комитет по разведке, «работать ради восстановления доверия американского народа», «выполнять функции разведывательного сообщества в соответствии с национальными ценностями, нашей Конституцией и законностью». Относительно применения пыток он заявил, что считает их «аморальными, незаконными и неэффективными»[17].

Следует подчеркнуть, что перед голосованием по кандидатуре Блэра в Сенате его аппарат выпустил специальное руководство. В нём предлагался целый комплекс новаторских мер по улучшению работы всех разведывательных ведомств[18]. В совокупности с выступлением Блэра в Конгрессе оно представляет собой краткое изложение мер по созданию «умной разведки» (smart intelligence) по аналогии с «умной дипломатией».

Адмирал Блэр прослужил в ВМС США 34 года. Сентябрь 2001 г. застал его во главе Тихоокеанского командования, где он эффективно руководил военными и разведывательными мероприятиями по уменьшению угрозы со стороны террористических группировок в Юго-Восточной Азии. Он является специалистом по Китаю и, что весьма важно, был одним из заместителей Макконнела по военному сотрудничеству с ЦРУ, где, как отмечается, наладил неплохие связи. Возможно, Блэру удастся, наконец, наладить эффективное сотрудничество с Лэнгли, сняв большинство проблем и противоречий, то есть сделать то, что не удалось ни кадровому дипломату Джону Негропонте, ни профессионалу разведки Макконнелу.

Думается, что дух новой эпохи и вся концепция внешней политики и разведки, которые, в своих основных чертах, по-видимому, уже выработаны командой Обамы, снизят накал риторики, исходящей от руководства разведсообщества, и заставят в целом пересмотреть многие подходы к решению разведывательных задач.

Новый директор ЦРУ

Отношения ЦРУ с Управлением директора Национальной разведки с самого начала были весьма сложными. Не вдаваясь в детали, можно отметить, что последние директора ЦРУ Госс и Хейден были постоянными объектами критики со стороны президента и министра обороны, а также находились в постоянном и зачастую непримиримом противоречии со своими новыми боссами: Негропонте и Макконнелом. Это не удивительно, поскольку более чем шестидесятилетнее господство ЦРУ в американском разведсообществе с февраля 2005 г. (время вступления в силу упоминавшегося закона) сменилось формальным (а по замыслу фактическим) руководством со стороны директора Национальной разведки. В результате директор ЦРУ остался всего лишь первым среди равных в системе американской разведки и утратил многие прерогативы в области кадровой политики и финансирования.

Новый директор Центрального разведывательного управления США Леон Панетта возглавил головное ведомство американской разведки в феврале 2009 г., получив согласие и одобрение Сената по представлению президента в полном соответствии с Конституцией США, хотя директор ЦРУ формально не входит в правительство. Панетта стал одним из самых старых членов кабинета Обамы. Старше него только министр финансов Пол Волкер, родившийся в 1927 (!) году. Панетте – 71 год. Его родители были иммигрантами из Италии, владели рестораном и фермой. После окончания школы в 1956 г., он поступил в Университет Санта-Клара, где в 1960 г. получил диплом бакалавра политических наук с отличием, а в 1963 г., после окончания юридической школы университета, ему была присвоена степень доктора юриспруденции. В 1964-1966 гг. Панетта проходил службу в армии, завершил ее в звании старшего лейтенанта. С 1997 г. он возглавлял собственный Институт общественной политики Леона и Сильвии Панетта. Он никогда не работал в разведке, но, безусловно, имел доступ к высшим государственным секретам, поскольку в 1994-1997 гг. руководил администрацией Б.Клинтона. В 1976-1993 гг. был членом Палаты представителей Конгресса США. В 1970-1971 гг. работал помощником мэра Нью-Йорка, а в 1969-1970 был руководителем Управления по защите гражданских прав при Министерстве здравоохранения, просвещения и социального обеспечения США[19].
Выходец из демократической администрации Клинтона, профессиональный юрист и опытный не только политически, но и житейски, Л. Панетта – весьма интересная и, может быть, не вполне пока ясная фигура среди новых назначенцев Б.Обамы. В силу преклонного возраста (никогда еще на этот пост не выдвигался столь старый человек), отсутствия опыта в разведке, а значит, и надежных связей в этой сложной системе, в силу отсутствия сколько-нибудь видимых связей с Обамой и его окружением, Панетта стал сюрпризом не только для его будущих подчиненных, но и для экспертов[20]. В одном из первых публичных выступлений Панетта заявил, что не будет вмешиваться в повседневную деятельность ЦРУ, сохранит на своих постах заместителей директора (а их в ЦРУ целых 14 человек), будет стимулировать своих подчиненных к выражению разнообразных точек зрения. Он пообещал также не вмешиваться в детали операций и не проводить серьезных реорганизаций ЦРУ, поскольку оно, по его мнению, обладает всеми необходимыми инструментами для выполнения своих функций[21]. Такие заявления не могли не вызвать позитивной реакции профессионалов разведки.

Вероятно, президент рассчитывает, что человек с таким безукоризненным, прозрачным, богатым прошлым будет вполне «политически благонадежен». Панетта – очевидный «политический тяжеловес». Роль нового директора ЦРУ видится как уравновешивающая политическую разведку с военной составляющей силовой сферы, приобретшей в 2001-2008 гг. небывалую в американской истории мощь и влияние на все сферы политики и общественной жизни. Президент надеется на способность Панетты примирять ЦРУ с Пентагоном, которому формально подчинены важнейшие разведывательные ведомства (РУМО, АНБ и др.). Многолетняя (17 лет) работа Панетты в Конгрессе также не могла не учитываться при его назначении: умение ориентироваться во взаимоотношениях законодательной власти с исполнительной, связи и контакты в законодательном корпусе, среди которых есть люди с многолетним стажем пребывания в Капитолии, также могут сослужить директору ЦРУ хорошую службу. При этом Панетта так давно покинул Палату представителей, что не станет тянуть с собой в разведку членов различных комитетов, как это сделал в свое время Госс. В ЦРУ этого очень не любят.

Учитывая сложную систему соподчиненности внутри разведсообщества, амортизирующая роль неконфликтного и мудрого Панетты может оказаться исключительно важной. Как представляется, он сможет играть роль посредника и даже «умиротворителя» в отношениях между Д.Блэром и Р.Гейтсом. Будущая роль Панетты, вероятно, будет способствовать повышению значимости ЦРУ, которое в годы президентства Буша несколько растеряло влияние на исполнительную власть под воздействием мощной критики за провалы 2001 г. и за отказ давать «нужную» информацию по Ираку. Центральной разведке в 2001-2008 гг. придали несвойственные ей функции «тюремщика» и «дознавателя», что также не способствовало (если не сказать больше) укреплению ее авторитета. Панетте, вероятно, предстоит и здесь проявить себя опытным администратором: вернуть ведомству традиционно лидирующие и столь же традиционно заслуженные позиции в качестве ведущего ведомства глобальной агентурной разведки. От «безупречно честного» Панетты, как его, по-видимому, представляют Б.Обама и Д.Блэр, требуется покончить со скандальными разоблачениями прежней эпохи и улучшить имидж американской разведки в стране и мире. Иной вопрос: как долго продлится руководство Панетты Центральным разведывательным управлением? Здесь дело не только в возрасте (хотя и это важно). Складывается впечатление, что с престарелым директором ЦРУ достигнуто нигде не зафиксированное соглашение: после известного периода, отведенного на решение ряда задач, о которых речь шла выше, Панетта передаст эстафету более молодому профессионалу-разведчику, который целиком сосредоточится уже не на преодолении противоречий и препятствий, а на непосредственной разведывательной работе.

Министр внутренней безопасности Джанет Наполитано

С интересом ожидали эксперты и общественность нового назначения на пост министра внутренней безопасности (МВБ) – Department of Homeland Security (DHS). История этого уникального для США ведомства весьма непроста, но являет собой одну из ярких характеристик эпохи Буша. Ведомство, созданное сразу после терактов в сентябре 2001 г., сначала представляло собой Управление в составе Администрации и оставалось бы таковым, если бы не нажим тогда еще не полностью контролировавшегося республиканцами Конгресса и прессы. Через год, в 2002 г. по закону «О внутренней безопасности» Управление было преобразовано в федеральное министерство с исключительно широкими функциями и полномочиями. МВБ само по себе не является разведывательным ведомством или спецслужбой: в его составе множество разнообразных подразделений, деятельность которых охватывает огромное количество направлений обеспечения безопасности. Министерство решает вопросы пограничной и таможенной охраны, руководит пожарной и карантинной службами, занимается предупреждением и ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций. В его ведении иммиграционные проблемы США, защита т.н. «критической инфраструктуры» и «чувствительных технологий» (ядерного, бактериологического, радиологического и бактериологического производств). МВБ занимается обеспечением безопасности объектов промышленности и транспорта, информационной безопасности и многими другими вопросами. Не случайно с самого начала оно стало объектом пристального внимания противников Буша в Конгрессе, средств массовой информации и правозащитных организаций: слишком широкие прерогативы были даны этому министерству, включая передвижение иностранных граждан по стране, контроль за которым также возложен на МВБ.

МВБ включено в американское разведывательное сообщество в силу наличия в его структуре ряда подразделений, наделенных полномочиями спецслужб, в том числе разведывательными. То же имеет место в отношении министерств финансов и энергетики и даже госдепартамента: эти ведомства, если заглянуть на официальный сайт разведсообщества США, включены в него наряду с ЦРУ, РУМО, АНБ и др.[22] На самом деле речь идет лишь о нескольких подразделениях внутри этих федеральных ведомств, занимающихся разведкой. Что касается МВБ, то в его составе действуют несколько подразделений с функциями спецслужб или являющиеся разведывательными по характеру решаемых задач. К ним относятся: Управление разведки и анализа, Разведка Береговой охраны США и Секретная служба США.

Тем не менее, практика последних лет прочно поставила МВБ в число одного из крупнейших (пожалуй, самого крупного) силовых ведомств США и членов разведсообщества, деятельность которого непосредственно затрагивает интересы миллионов граждан Соединенных Штатов и других стран. Поэтому особый интерес был проявлен общественностью и экспертами к новому назначению министра внутренней безопасности. Им в январе 2009 г. стала Джанет Наполитано – жизнерадостная улыбчивая итальянка 40 с небольшим лет (род. в 1957 г.).

Последняя перед новым назначением должность г-жи Наполитано – губернатор штата Аризона. Она стала первой женщиной – председателем Национальной ассоциации губернаторов, где получила определенный опыт для своей будущей деятельности, создав Консультативный совет по внутренней безопасности. Ранее Наполитано была генеральным прокурором Аризоны. На этом посту принимала участие в разработке закона о противодействии торговле людьми. Будучи губернатором, Наполитано провела в жизнь один из первых в США законов штата о внутренней безопасности, создала первый в стране контртеррористический центр на уровне штата, активно занималась вопросами контроля иммиграции. Ей принадлежит честь быть пионером в координации усилий федеральных и местных властей по обеспечению безопасности в предотвращении техногенных и террористических катастроф на объектах жизнеобеспечения.[23]

Как и новый директор ЦРУ, Наполитано – выпускник университета Санта-Клара (она закончила его почти на 20 лет позже Панетты), профессиональный юрист с большим опытом работы в частных юридических фирмах, при этом никогда не работавшая в системе законодательной власти, даже на уровне штата. Она – классический представитель власти исполнительной, и на посту директора мощного ведомства с громадными полномочиями и широчайшими функциями, вероятно, станет самой надежной опорой Б.Обамы как инициативный и исполнительный функционер. При этом отсутствие опыта и связей в контактах с парламентариями может негативно сказаться на эффективности работы как самой Наполитано, так и ее ведомства. Дело в том, что для руководителя такого министерства, каким является МВБ, отношения с конгрессменами исключительно важны. Вопросы, решаемые МВБ во взаимодействии с Сенатом и Палатой представителей, в новых условиях должны проходить бесконфликтно, и для Обамы было бы невыгодно становиться для Наполитано «крышей» перед законодателями, как это не раз бывало в предыдущую эпоху. В таких условиях большую положительную роль может сыграть наличие в структуре МВБ (точнее, в аппарате самого министра) ряда подразделений, предназначенных для обеспечения легитимности его деятельности, «связей с общественностью», соблюдения законности и т.п. Наполитано, как профессиональный юрист и надежный союзник президента, должна придать этим подразделениям новое содержание и не допустить противостояния своего министерства с законодателями и обществом.

«Казус Фримэна»

Что касается американских законодателей, то они в период основных назначений в силовой сфере и разведсообществе проявили себя довольно своеобразно. Так, если согласование кандидатур Блэра, Панетты и Наполитано прошло достаточно спокойно, то выдвижение Фримэна на важный пост председателя Национального разведывательного совета не получило поддержки в Конгрессе. Фактически тогда имел место первый провал кандидатуры, выдвинутой президентом в системе национальной безопасности и разведки.

Национальный разведывательный совет – орган, действующий в составе Управления директора национальной разведки, т.е. формально он подчинен Д.Блэру, однако, значение этого органа явно выходит за ведомственные рамки и превосходит значение Объединенного совета по разведке при президенте (JICC), о котором говорилось выше. Национальный разведывательный совет является координирующим центром среднесрочного и долгосрочного прогнозирования разведывательной деятельности, в его составе все руководители ведомств, входящих в разведсообщество и ведущие эксперты в области национальной безопасности и разведки. Совет активно сотрудничает с крупнейшими американскими «мозговыми центрами», таким как Атлантический совет, Брукингский институт и др. Главной задачей NIC является подготовка обобщенных стратегических документов в области разведки и национальной безопасности, а также регулярных Национальных разведывательных оценок (National Intelligence Estimates, NIE), представляемых директором разведки президенту. В свою очередь Объединенный совет по разведке при президенте – одна из многочисленных координирующих структур с расплывчатыми и весьма общими функциями.

Несмотря на похвальные слова Блэра в адрес Фримэна в Сенате при представлении его кандидатуры, против него выступили сразу несколько сенаторов. Все семеро республиканцев – членов сенатского Комитета по разведке обратились к президенту с просьбой о пересмотре кандидатуры Фримэна, обосновывая свою позицию «озабоченностью малым опытом Фримэна и сомнениями в его объективности»[24]. Из многочисленных публикаций журналистов и экспертов стало ясно, что все ссылки на ограниченность опыта Фримэна в международных делах и разведке совершенно беспочвенны и выглядят как прикрытие истинных причин недовольства конгрессменов его кандидатурой. Фримэн – человек с большим дипломатическим опытом (профессиональный карьерный дипломат с 1965 г.), работавший в Китае и возглавлявший китайский отдел госдепартамента. Он также был послом США в Саудовской Аравии, помощником министра обороны по международной безопасности, президентом неправительственного Совета по ближневосточной политике, а в последние годы работал в представительстве Китайской национальной оффшорной нефтяной компании[25]. Вот эти-то «странные» связи (близость к Китаю и арабам) являлись главной причиной единодушного недовольства конгрессменов кандидатурой Фримэна. Большую (если не главную) роль сыграли неоднократные критические высказывания Фримэна в отношении Израиля и его политики на Ближнем Востоке (в 2005 г. он прямо назвал действия Израиля в отношении арабов насилием[26]), а также «сомнительные» с точки зрения сенаторов и конгрессменов связи Фримэна с Китаем. Обвинения сыпались одно за другим, причем особую активность, естественно, проявили американские сионистские организации[27]. Фримэн был вынужден снять свою кандидатуру. Объясняя свой поступок вскоре после этого в одном из интервью, он с сожалением отметил, что «не хотел бы, чтобы Национальный разведывательный совет при Обаме постоянно находился по угрозой клеветнических атак со стороны определенных сил, имеющих страстную приверженность политике иностранного государства». Имелся в виду Израиль[28]. Надо сказать, это было довольно смелое заявление функционера американской политической системы.

Как бы то ни было, кадровая политика Обамы тогда впервые «дала осечку». Президенту впервые было выражено недоверие со стороны законодателей. Пост руководителя Национального разведывательного совета надолго остался вакантным.

О некоторых других руководителях американских спецслужб

Формат статьи не позволяет останавливаться на других (при всей их важности, все-таки менее значимых) назначениях в системе национальной безопасности и разведки, произведенных Б.Обамой в первые месяцы своего пребывания у власти. Отметим лишь, что сохранил свой пост директор ФБР Роберт Мюллер. В американской традиции пребывание на этой должности не зависит напрямую от смены администрации Белого дома. Недаром Эдгар Гувер «пересидел» в качестве директора ФБР президентов США, сменявших друг друга в течение 48-ми (!) лет. Реорганизация спецслужб при Дж.Буше коснулась и контрразведки. Так, директор ФБР, назначаемый президентом и утверждаемый Сенатом, одновременно подчинен директору Национальной контрразведки (в части контрразведывательной деятельности ведомства), не говоря уже о том, что его непосредственным «начальником» продолжает оставаться Генеральный прокурор – министр юстиции США. При этом директор ФБР по-прежнему единолично управляет повседневной оперативной и административно-хозяйственной деятельностью своего ведомства, которое, помимо контрразведки, имеет еще и ряд важных правоохранительных функций. По закону 2002 г. (Закон «Об усилении контрразведки») разработка программ в области контрразведки, включая их финансирование, выполнение Национальной стратегии контрразведки, обучение персонала контрразведывательных подразделений всех спецслужб страны и общая координация контрразведывательной работы в стране отнесены к ведению Управления директора национальной контрразведки (ONCIX). Более того, в части, касающейся разведывательной работы (Разведуправление ФБР), директор ФБР через директора Национальной контрразведки подчинен еще и директору Национальной разведки (в 2005 г. ONCIX вошло в структуру Управления директора национальной разведки).

Директором национальной контрразведки является Джоел Бреннер, для которого Р.Мюллер остается подчиненным. Мюллер – выпускник Принстона (1966) и ветеран Вьетнама (кавалер «Пурпурного сердца»), стал директором ФБР 4 августа 2001 г. после недолгого (2,5 месяца) пребывания на нем Тома Пикарда. Однако все считают его преемником Льюиса Фри, восемь лет занимавшего свой пост и «удачно» покинувшего его летом 2001 г. Не исключено, что Мюллер будет долго возглавлять свое ведомство, в отличие от Бреннера, положение которого в условиях ожидаемых при Обаме преобразований в системе безопасности выглядит не вполне прочным. Слишком сложная управленческая схема была создана реформаторами спецслужб в предшествующие годы, и выделение специальных контрразведывательных структур, действующих над ФБР и всей контрразведывательной системой представляется излишне громоздким и отягощающим реальную работу.
Нельзя не отметить, что при всех новых назначениях, произошло и несколько «переутверждений» в должности руководителей отдельных элементов разведсообщества. Так, в марте 2009 г. было объявлено, что пост заместителя министра финансов – руководителя Управления разведки Минфина – сохранит Стюарт Ливи, назначенный в свое время Дж.Бушем. Это – многозначительный факт. Финансовая разведка и деятельность по негласному воздействию на экономические и финансовые системы многих государств приобрели в последние годы исключительное важное значение в обеспечении внешней политики и национальной безопасности США[29]. Сохранение Ливи на посту руководителя финансовой разведки США свидетельствует о сохраняющейся важности этой сферы разведывательной деятельности для новой администрации и, конечно, об успешной работе возглавляемого им подразделения министерства финансов.

Особое место в американском разведывательном сообществе играют ведомства, входящие в систему Пентагона. Среди них – Разведуправление Министерства обороны США – РУМО (Defense Intelligence Agency, DIA), Агентство национальной безопасности – АНБ (National Security Agency, NSA), Национальное управление по разведке земной поверхности[30]National Geospatial-Intelligence Agency), Управление аэрокосмической разведки (National Reconnaissance Office), а также разведки видов вооруженных сил. Все они официально подчинены Д.Блэру, однако министр обороны через своего заместителя по разведке (Defense Secretary Assistant for Intelligence) осуществляет не только общий контроль их деятельности (за исключением, пожалуй, АНБ, напрямую подчиненного президенту), но и играет важнейшую роль в планировании операций, определении бюджетных ассигнований, постановки задач и кадровой политики. Финансирование разведсообщества во многом зависят от Пентагона, поскольку ряд ассигнований на разведку в целом «спрятан» в его бюджете.

Таким образом, сохранение Р.Гейтса на посту министра обороны – важнейший фактор для анализа предстоящей работы этих ведомств. То, что Б.Обама оставил Гейтса министром, было обусловлено его умеренностью и здравомыслием. Не в пример неоконсерваторам, игравшим первые роли в течение восьми лет, Гейтс периодически высказывался за уход из Ирака, за дипломатические решения в отношениях с Ираном. Для Обамы было важно и то, что Гейтс поддерживал повышение роли госдепартамента, экспертного сообщества и гражданских специалистов при проведении зарубежных операций (например, в Афганистане). Считается, что Гейтс гораздо популярнее у законодателей и военных, чем его предшественник Рамсфелд. Обама мог бы назначить более либерального министра обороны: общественность, многие конгрессмены, союзники США по НАТО были бы довольны. Но генералы и офицеры, а также представители разведывательных органов в составе Пентагона вряд ли бы поддержали смещение Гейтса. Его «умеренная жесткость» и разведывательное прошлое оказались для президента важнее удовлетворения ожиданий широкой общественности. Компромиссное решение Обамы в отношении Гейтса отразило признание того факта, что влияние военных в разведсообществе продолжает оставаться весьма сильным и снижать его придется постепенно, через уступки и балансирование.

Некоторые выводы

Важной характеристикой американской внешней политики при новой администрации будет выдвижение на первый план невоенных инструментов обеспечения интересов США на международной арене. Такими инструментами будут официальная и неофициальная (общественная) дипломатия, экономическая интеграция, развитие международных союзов и институтов, повышение роли инновационных технологий и их продвижение (особенно в энергетике и технологии). Все это, объединяемое ныне в понятие «умная сила», сохраняет традиционный для Америки универсалистский подход к международным делам, стремление США к глобальному доминированию в иных условиях и формах[31].

Остается надеяться, что новая стратегия США, основанная на «умной силе», будет действительно «умной» и сведет к минимуму возможность силовых решений. К сожалению, эта новая стратегия будет формироваться в условиях нарастания нестабильности системы международных отношений, что не способствует «умным» решениям, а провоцирует искушение вновь возвращаться к тому или иному варианту «дипломатии канонерок», стратегии «сдерживания» или «управляемого хаоса». Интересно, что сами американцы осознают эту опасность. Так, политолог Уолтер Р. Мид полагает, что кризис, ослабляя позиции США, может привести к еще более тяжким последствиям для «периферийных центров силы». По его мнению, «центральные капиталистические державы смогут справиться с бурей лучше, чем периферийные государства» [32]. Возникает вопрос: что это, если не признание в необходимости реализовывать стратегию «управляемого хаоса»?
Как бы то ни было, стратегические приоритеты американской внешней политики в условиях осуществления политики «умной силы», помимо дипломатии, не могут не включать повышения роли разведки в ее традиционном, а не силовом, как при Дж.Буше, понимании и воплощении. Не случайно министр обороны Р.Гейтс заявляет: «Там, где это возможно, американская стратегия будет предусматривать непрямой подход – главным образом путем наращивания возможностей партнерских правительств и их сил безопасности»[33]. Достаточно внимательно вчитаться в приведенную цитату, как за ней начинает просматриваться деятельность спецслужб США по всему миру, агентурное проникновение в ключевые структуры других государств, «цветные революции» и т.п. Это – не инвектива в адрес Америки, а констатация того факта, что разведка – неотъемлемая часть «умной силы».

В целом кадровая политика президента Обамы в начальный период пребывания у власти выглядит вполне умелой и грамотной. Она отражает понимание необходимости смены эпох во внутренней и внешней политике, пересмотра многих прежних приоритетов и установок. Обама постарался свести к минимуму возможность острых межведомственных разногласий и конфликтов, создал предпосылки для формирования единой цельной команды, в работе которой на первом месте стояли бы дипломатия и политические решения назревших проблем. Новая администрация США, очевидно, проявляет заботу о моральном престиже американской политики и воплощающих ее персон как внутри США, так и в мире. Это относится и к разведывательной деятельности. Недаром еще в период избирательной кампании Обама неоднократно обвинял руководство разведки в том, что оно «запятнало» репутацию правительства неадекватными и часто беззаконными действиями, а также коррупционными скандалами. Обама показал себя и явным противником идеологизации внешней политики и разведки, чем грешила администрация Дж.Буша. Он признает, что неумеренные и часто неуклюжие идеологические обоснования американского глобального доминирования, как и деятельность разведки, основанная на этой идеологии, нанесли Америке огромный вред: масштабы «антиамериканизма» на планете увеличились, а угрозы для США не только не уменьшились, но скорее возросли. Пафосность в политике, граничащая со стремлением умалять суверенитет других государств, столь широко распространенная в 2001-2008 гг., должна уступить место трезвому анализу и разумному расчету при сохранении стремления Америки к лидерству. Нельзя не видеть, что новые назначения в системе правоохранительных органов, обеспечения безопасности и разведки как ее части, в полной мере отражают новые оценки американских аналитиков о многообразии мира в XXI веке[34].

Не все назначения Обамы проходили гладко в силу разнообразных причин, не все назначения произведены, кое-кто из руководителей разведывательных ведомств и правоохранительных органов сохранят свои посты, а многие запланированные назначения, возможно, не состоятся. Анализ не должен подменяться гаданием. Дело, в конце концов, не в конкретных персонах. Важно, что выявлены несколько тенденций, направлений трансформации разведсообщества и правоохранительной системы. Например, тенденция к повышению роли СНБ и упразднении избыточных органов, созданных в прежние годы с пресловутыми функциями по «координации», «обмену», «консультированию» и т.п. Важна и тенденция к либерализации разведки и национальной безопасности, к отказу от откровенной лжи, нарушений законов и традиций американской политической системы, усилению прозрачности и контроля со стороны законодательной власти и гражданского общества, снижению уровня милитаризации разведки, повышению ее профессионализма вопреки идеологизированности и подчинению сиюминутным интересам власти. Важно также и то, что новые назначения на ключевые посты в разведсообществе США сопровождались важными декларациями (пусть пока только декларациями) в отношении России. Так, Д. Блэр заявил в Конгрессе, что США «должны понимать российские военные планы и амбиции относительно ближнего зарубежья»[35]. Насколько такой подход будет реализован в реальности, покажет время.


Семин Н.Л.,канд. ист. наук, старший научный сотрудник Центра внутриполитических исследований Института США и Канады РАН
Источник: Журнал "Россия и Америка в ХХI веке" №2, 2009"

---

[1] Рогов С.М. Перспективы политики администрации Обамы. «США-Канада: экономика, политика, культура», № 3, 2009.
[2] См., например: http://www.vz.ru/columns/2009/1/247752.html
[3] Самуйлов С.М.Внешнеполитический механизм США: эволюция, реформирование, проблемы. М., «Прометей», 2009. С. 295.
[4] Global Trends 2025: A Transformed World. GPO, Wash., 2008.
[5] См.: Власихин В.А. Новый закон США о борьбе с терроризмом и билль о правах. «США-Канада: экономика, политика, культура», № 4, 2002.
[6] http://news.yahoo.com/s/cq/20090204/pl_cq_politics3023628
[7] Рогов С.М. Ук. соч.
[8] The New York Times, 02.12.2008.
[9] См.,например: Morrison D. The US Intelligence Reform. N.Y., 2005. Дундуков М.Ю. Разведка в государственном механизме США. М., «Кучково Поле», 2008.
[10] Vision 2015: A Globally Networked and Integrated Intelligence Enterprise. www. odni.gov/
[11] Ibidem
[12] http://news.yahoo.com/s/ap/20090129/ap_on_go_co/obama_intelligence/
[13] Statement of Dennis Blair before The Senate Select Committee on Intelligence. January 22, 2009. http://www.nytimes.com/.
[14] Ibidem.
[15] Ibidem.
[16] Эта фраза выделена нами не случайно. Она звучит довольно странно и двусмысленно: что значит «поддерживать американских политиков»?. Это вообще – не задача для разведки, это прерогатива высшей власти. Может быть, Блэр имел в виду чисто оперативную сторону вопроса: вербовку этих политиков?
[17] Ibidem.
[18] Ben-Har L., Shiplett M. Smart Intelligence. January 28, 2009. http://www.govexec.com/.
[19] www. cia.gov/13.02.2009; www. cityroom.blogs.nytimes.com/ 08.01.2009;
[20] D. Ignatius. A Surprise for Langley. — The Washington Post, 07.01.2009
[21] www.cia.gov
[22]http://www.odni.gov/ или http://www.inelligence.gov
[23]http://www. dhs.gov
[24] The Washington Times, March 8, 2009.
[25]Biography of Chas W. Freeman. The Globalist, March 8, 2009.
[26] Ambassador Chas W. Freeman, Jr., USFS (Ret.), The GCC and the Management of Policy Consequences, Remarks to the 15th Annual US-Arab Policymakers Conference, October 31, 2006
[27]E.Fingerhunt.Rep. calls for Freeman investigation, Jewish Telegraphic Agency, February 28, 2009. E. Lake. "Foreign ties of nominee questioned", The Washington Times, March 5, 2009.
[28] R. Dreyfuss. Interview With Charles Freeman, The Nation, March 13, 2009.
[29] См., например: Перкинс Дж. Исповедь экономического убийцы. М., 2005.
[30] Принятая русская аббревиатура – УНР
[31] CSIS Commission on Smart Power. Wash., 2008,p.5.
[32] Mead W.R. Only Makes You Stronger: Why the Recession Bolstered America. The New Republic, February 4,2009.
[33] Foreign Affairs, January/February 2009
[34] См.: Global Trends 2025: A Transformed World. GPO, Wash., 2008.
[35] Media Roundtable with Mr. Dennis Blair.March 26, 2009. www.dni.gov