Лента: Политика

От редакции. С 28 июня по 3 июля в Александр-Хаусе проходит экспертный диалог «Что думает Россия», организованный Русским институтом и Центром либеральных стратегий (София). В течение пяти дней около двух десятков экспертов из США и стран Евросоюза слушают выступления российских экспертов по таким темам, как «Управляемая и неуправляемая Россия», «Путинский консенсус в обществе и его оппоненты», «Дилеммы российской модернизации», «Глобальный кризис и российское видение безопасности», «Новая архитектура безопасности».

Предполагается, что нынешний семинар – первый из серии, который западные аналитические центры проведут в четырех странах–членах БРИК (Бразилия, Россия, Индия, Китай) в течение ближайшего года, что позволит им лучше понять настроения и характер политологического дискурса в странах, которым аналитики предсказывают выход на лидирующие позиции в мире в перспективе ближайших трех-четырех десятилетий.

РЖ публикует доклад, представленный на сегодняшнем заседании, главного редактора журнала "Россия в глобальной политике" Федора Лукьянова.


Предложение о выработке новой архитектуры европейской безопасности, которое президент России Дмитрий Медведев выдвинул в Берлине в июне 2008 года и развил в ноябре, выступая в Эвиане, стало первой за 20 лет попыткой Москвы сформулировать целостное внешнеполитическое видение.

В этом смысле предшественником Медведева можно считать Михаила Горбачева. Его «новое политическое мышление», наиболее ярко изложенное в речи на Генеральной ассамблее ООН в декабре 1988 года, представляло собой всеобъемлющую концепцию мирового развития, основанную на отказе от марксистского классового подхода и признании глобальных вызовов. С точки зрения советского руководства, эта концепция создавала идейную и политическую основу для того, чтобы превратить окончание холодной войны в «совместное предприятие» двух сверхдержав. Это помогло бы избежать ситуации «победителей» и «побежденных», которая всегда чревата психологическими осложнениями.

Распад советской системы, стимулированный в основном внутренними причинами, не позволил воплотить в жизнь замысел Горбачева. Однако дальнейший ход событий показал, что логика «победы/поражения» в идеологической конфронтации, восторжествовавшая после 1991 года, сыграла весьма негативную роль для политики и «победителей», и «побежденных».

С тех пор Кремль не предпринимал усилий для того, чтобы подготовить по-настоящему концептуальный документ международного характера. После распада СССР в России на некоторое время возобладала точка зрения, что самостоятельного осмысления глобальных и региональных реалий просто не нужно. Россия, мол, вливается в сообщество процветающих демократий, и, соответственно, разделяет их взгляды. Это наивное представление рассеялось довольно быстро, но внешняя политика страны приобрела откровенно реактивный характер. Россия отвечала – когда-то более, а когда-то менее успешно – на внешние вызовы.

Конечно, идея Договора европейской безопасности (ДЕБ) менее масштабна, чем то, о чем рассуждал Горбачев. Но с точки зрения поддержания глобальной стабильности, формирование устойчивой системы отношений в Северном полушарии, а именно такую цель ставят авторы, имеет ключевое значение. Хотя экономическая и политическая роль мирового Юга и Востока возрастает, ход мировых процессов пока по-прежнему зависит от Запада в широком понимании (включая Россию).

В инициативе Медведева заметно желание опровергнуть распространенную точку зрения о том, что российская внешняя политика переходного времени – это раскачивание маятника из стороны в сторону. В интервью Reuters, которое тоже было опубликовано в июне прошлого года, президент говорил о внешней политике, «которую Российская Федерация выстрадала за всю новейшую историю, за последние два десятилетия. В эту политику могут вноситься те или иные коррективы, тем не менее ее суть остается неизменной». Иными словами, обстоятельства и условия меняются, но базовые российские представления о миропорядке остаются.

Не случайно в берлинской речи Дмитрия Медведева звучали отсылки к предыдущим эпохам. Упоминание о «единстве всего евро-атлантического пространства от Ванкувера до Владивостока» реанимировало идеи времен еще Михаила Горбачева. А само предложение «разработать и заключить юридически обязывающий договор о европейской безопасности», своего рода «новый Хельсинкский акт», – это трансформация предложений 1990-х годов. Именно тогда российская дипломатия в надежде предотвратить расширение НАТО добивалась придания широких полномочий ОБСЕ. Более того, президент прямо возвращается к тогдашней инициативе: «Казалось бы, воплощать вновь обретенное единство европейской цивилизации должна такая организация, как ОБСЕ. Но ей этого не дают. Не дают превратиться в полноценную общерегиональную структуру».

Конечно, возникновение идеи ДЕБ после прихода нового президента объясняется и практическими причинами. Президентство Владимира Путина завершалось на весьма низком уровне доверия и взаимопонимания между Россией и ведущими западными державами. В силу разных обстоятельств – как объективных, так и субъективных – прежние форматы исчерпали свой потенциал. Система институтов взаимодействия, возникшая течение 1990-х годов, не развивалась, а, напротив, деградировала.

Отсутствие общего понятийного аппарата и системы представлений препятствовали реализации проектов сотрудничества, некоторые из которых носили прорывный характер. Так, почти революционная, по сути, идея Владимира Путина об интеграции России и Европейского союза посредством обмена стратегическими, прежде всего энергетическими, активами привела к противоположному результату – вместо сближения произошло резкое отчуждение. Глубокое экономическое взаимодействие в «большой Европе» оказалось невозможно в условиях, когда отсутствует система военно-политической безопасности, включающая всех участников и пользующаяся их доверием.

В этой связи появилась необходимость в обновленном «треке» диалога, который позволил бы обозначить новую главу российского подхода, но при этом сохранить преемственность с предшествующим курсом.

Идея ДЕБ интересна прежде всего как квинтэссенция того внешнеполитического опыта, который накоплен Москвой в течение 20-летия масштабных перемен в Европе и во всем мире.

После распада коммунистической системы на международную повестку дня была поставлена задача создания «Европы без разделительных линий». Вплоть до середины 1990-х годов ответ на вопрос о том, каким образом этого можно добиться, оставался открытым. Слишком велик оказался масштаб геополитического сдвига на огромном пространстве, которое охватывало всю Европу и большую часть Евразии. Однако в 1994-1996 годах ведущие евро-атлантические государства сформулировали свой взгляд на характер будущих перемен. Был взят курс на расширение институтов западной политической системы, прежде всего НАТО и Европейского союза, постепенное распространение сферы их ответственности на прилежащие территории.

Вопрос о пределах экспансии тогда не ставился. Однако присутствовало внутреннее понимание о том, где заканчивается Европа. Лорд Ральф Дарендорф в книге «Размышления о революции в Европе» (1990) дал очень четкое определение. «Европа – это не только географическая или культурная концепция, она обладает важнейшим политическим значением. По крайней мере отчасти оно следует из того, что малые и средние страны пытаются совместно определить свою судьбу. Среди них нет места сверхдержаве, даже если она уже не является экономическим, а, возможно, и политическим гигантом. Способность многократно уничтожить все человечество определяет Советский Союз не в ту компанию, в которой находятся Германия и Италия, Польша и Чехословакия, и даже ядерные державы Великобритания и Франция».

«Общеевропейский дом будет построен не по проекту Горбачева; он будет располагаться западнее разрушающейся империи и ее будущих наследников... Европа заканчивается на советской границе, где бы последняя ни проходила», – резюмировал Дарендорф.

Советская граница исчезла спустя год с небольшим после опубликования этой работы, но качества, мешающие, по мнению Дарендорфа, европейской интеграции СССР, унаследовала Российская Федерация. Правда, глубина перемен, случившихся в России, стала для многих сюрпризом, а главное – сама Россия в первые годы после распада Советского Союза неожиданно ясно и настойчиво заявляла о своем желании стать частью единой Европы. Тем не менее Соглашение о партнерстве и сотрудничестве России и Европейского союза, подписанное в июне 1994 года, знаменовало собой выбор другой модели – линия не на членство (пусть и крайне отдаленное) России в ЕС, а на сосуществование, основанное на правилах и нормах, определяемых в Евросоюзе.

Отношения с НАТО строились по схожей модели, хотя по понятным причинам всегда были более эмоционально окрашенными. Расширению альянса Москва противилась и в те времена, когда курс российской внешней политики был в основном прозападным. Подписание Основополагающего акта Россия – НАТО в 1997 году представлялось в качестве компромисса: новое качество связей России и альянса в обмен на его расширение на восток. После войны НАТО против Югославии зимой и весной 1999 года российский взгляд на альянс действительно претерпел качественное изменение, но совсем не то, которое планировалось. НАТО стала рассматриваться как реальный источник угрозы, что предопределило дальнейшую эволюцию отношений.

В результате к середине 2000-х годов, после масштабного расширения НАТО и ЕС, сложились предпосылки для нового раздела Европы по той самой линии, о которой писал лорд Дарендорф. Но зафиксировать ее мешало возникновение новой «Zwischeneuropa», которая на сей раз расположилась между Российской Федерацией и Европейским союзом/НАТО. Эти страны, ключевой и стратегический наиболее важной из которых является Украина, стали объектами острой геополитической конкуренции. Ее движущими силами служит сочетание нескольких факторов.

Во-первых, Россия так и не нашла своего места в новой европейской системе после окончания холодной войны. Поэтому ключевое значение обретает сохранение предпосылок для создания собственной системы.

Во-вторых, НАТО испытывает кризис идентичности после окончания идеологического противостояния и, скорее всего, потерпит неудачу в попытках выйти за пределы евро-атлантической зоны ответственности. Поэтому альянс настойчиво стремится закрепить за собой роль универсальной системы европейской безопасности, что предусматривает максимальное расширение. Без этого смысл и назначение НАТО неясны.

В-третьих, Европейский союз так и не превратился в весомого и единого актора на мировой арене, его экономическая и демографическая мощь, а также потенциал «мягкой силы» находятся в разительном контрасте с геополитическим влиянием объединения. Препятствием служат проблемы формирования общеевропейской политической идентичности. Это особенно заметно на фоне постоянно растущего числа внешних вызовов, на которые Евросоюзу приходится искать ответы. Внешняя политика ЕС по-прежнему сводится к традиционной модели – постепенное распространение на сопредельные территории правовой и законодательной базы Европейского союза, создание «пояса предсказуемости» по периметру границ. Логическим продолжением является дальнейшее расширение, по мере адаптации стран-соседей к европейской модели.

Однако Евросоюзу понадобится длительное время, чтобы «переварить» уже случившися расширения. К тому же и ЕС, и НАТО исчерпали потенциал «легкой» экспансии. Обе организации вступили в зону открытого соперничества, где неизбежно противодействие со стороны России.

Все это создает в Европе зону дисбаланса и напряженности. Она усугубляется тем, что на постсоветском пространстве нет ни одной страны, включая, естественно, и саму Россию, которая могла бы с уверенностью утверждать, что ее границы исторически оправданны, естественны и, следовательно, незыблемы. В начале 1990-х все с большим облегчением восприняли относительно мирную и спокойную дезинтеграцию СССР. Однако вызовы, порожденные распадом империи, которая на протяжении столетий структурировала огромное пространство Западной и Центральной Евразии, рано считать преодоленными.

Помимо слабости многих из государств, образовавшихся на месте бывшего Советского Союза (не все из них можно считать окончательно состоявшимися), существует проблема разделенных народов, крупнейшим из которых является русский.

С одной стороны, это порождает трудности с национальным строительством государств, на территории которых оказались крупные русские общины.

С другой, стимулирует в России настроения в пользу объединения нации и, соответственно, соблазн использовать фактор ирредентизма во внешней политике.

Руководство России в основном удерживалось от попыток такого подхода и отдает себе отчет в его опасности. Однако сама страна и общество переживают период мучительного формирования новой национальной идентичности, а на этом этапе националистические факторы неизбежно играют роль. В этих условиях российские руководители сами были бы заинтересованы в том, чтобы подкрепить проводимый нереваншисткий курс крупной международной договоренностью, которая позволила бы направить общественные настроения по менее деструктивному руслу.

Справедливы замечания, что идеи ДЕБ, особенно их развитие на форуме мировой политики в Эвиане, фактически повторяют то, что было заложено еще в заключительном акте Хельсинкского совещания 1975 года. Это на назовешь сильной стороной предложения. Достаточно быть знакомым с азами дипломатии, чтобы понять, что попытка повторно утвердить принципы, которые уже когда-то принимались, не укрепляют, а ослабляют их. Однако логика, которой руководствуется Кремль, понятна.

Отличительной чертой последнего десятилетия было углубляющееся противоречие между международными правилами, по-прежнему никем, казалось бы, не оспариваемыми, и принципами, которыми страны руководствуются в реальных действиях. После окончания холодной войны институты — организации и правовые нормы — почти не изменились. Однако, формально оставаясь в силе, они деформировались. Размывались основополагающие понятия, такие, как суверенитет, территориальная целостность, критерии использования силы.

Появлялись новые концепции (например, гуманитарная интервенция или «обязанность защищать»), служащие политическими инструментами, но не предусмотренные классическим международным правом. Сторона, завладевшая инициативой после холодной войны, взяла курс на пересмотр практики отношений, но большинство стран мира продолжали против этого выступать. Посему официальное изменение правил игры было невозможно, а разрыв между буквой и духом увеличивался.

Из-за описанного выше расхождения между правовой базой и реальной политикой как раз и создалась ситуация, при которой принципы нуждаются в новой легитимации. За истекшие десятилетия Старый Свет изменился до неузнаваемости. И все три корзины, составлявшие основу хельсинских договоренностей, – военно-политическую, экономическую и гуманитарную, нужно наполнить новым содержанием. Ведь сегодняшний набор вызовов, с которыми сталкивается Европа, очень напоминает тот, что был тогда.

Во-первых, речь идет о военно-политическом равновесии и доверии в области безопасности. Попытка России в 2007 году обсудить проблему ДОВСЕ в рамках ОБСЕ провалилась: партнеры не захотели этого делать, поскольку организация на деле давно утратила данный аспект своей деятельности.

Другая насущная проблема, о которой говорилось выше, – границы. Со времени Заключительного акта, подтвердившего их незыблемость, европейскую карту перечертили неоднократно.

Во-вторых, экономика Большой Европы тоже нуждается в рассмотрении. Опыт последних лет свидетельствует: европейская политико-экономическая атмосфера являет собой комплексный феномен и отделить экономическое (особенно энергетическое) сотрудничество от ситуации в области безопасности невозможно. Политизация экономики происходит постоянно и со всех сторон, отражая общий низкий уровень доверия. Экономический кризис только обострил все внутренние проблемы, накопившиеся в «большой Европе».

Наконец, в-третьих, есть что обсудить и в гуманитарной корзине. Защита демократии и прав человека является выдающимся завоеванием общеевропейского процесса. И многим странам — участницам ОБСЕ, в том числе и России, будет невредно подтвердить приверженность этим принципам. Однако демократическую идею следовало бы оградить не только от авторитарных посягательств, но и от ее инструментализации во имя геополитических целей. А именно это происходило в процессе «продвижения демократии».


Каковы шансы на то, что идея Договора о европейской безопасности воплотится в жизнь?

С тех пор, как Дмитрий Медведев выступил с этой идеей, в Европе произошло два крупных кризиса (война на Кавказе в августе и газовый конфликт между Россией и Украиной в январе). Происходящее подтвердило нефункциональность существующих институтов в сфере как военно-политической, так и энергетической безопасности. Так, ОБСЕ оказалась просто вне контекста грузинской войны, а тот факт, что Украина является членом Энергетической хартии, не помогло решить проблемы транзита газа в Европу.

Воздействие этих событий оказало двойственный эффект на дискуссию вокруг ДЕБ.

С одной стороны, по мере осознания наличия проблем вырос интерес к предложениям России, а Москва стала предпринимать усилия (пока, впрочем, явно недостаточные) для того, чтобы наполнить их конкретным содержанием.

С другой – общая атмосфера обсуждения совсем не благоприятствует достижению результата. Количество взаимных претензий, накопленных в предшествующие годы, перешло в качество. В результате в отношениях сформировалось нечто вроде «презумпции виновности» – все, что делает противоположная сторона, по умолчанию воспринимается негативно. Поскольку США и Евросоюз не считают необходимым пересмотр «правил игры» в сфере безопасности, необходимо расширение пространства диалога, с тем, чтобы сместить акцент с «ревизии» существующей системы на поиск ответов на новые вызовы. Такому подходу способствует тот факт, что смена администрации в Соединенных Штатах привела к заметной корректироваке системы приоритетов.

Существуют сферы, где Россия, без сомнения, способна обеспечить «добавленную стоимость» в области безопасности. Серьезные угрозы аккумулируются и усугубляются в Центральной Евразии, не случайно внимание американской администрации все больше смещается в тот регион. В отличие от Европы, где вопрос о системе коллективной безопасности и способах решения региональных конфликтов всегда оставался на повестке дня (правда, с более чем переменным успехом), ни в Южной, ни в Восточной, ни в Центральной Азии подобного подхода не было. Опасность кризисов в Афганистане, Пакистане и Иране выходит далеко за региональные рамки, и противодействие им требует институционального взаимодействия великих держав. Тем более что в силу ряда причин – энергетические проблемы, трафик наркотиков, угрозы роста фундаменталистских настроений, а в более длительной перспективе и возможные пограничные конфликты в борьбе за ресурсы (например, в Центральной Азии) – безопасность Евразии и Европы переплетена самым тесным образом.

В этом русле находится инициатива МИДа России о проведении в 2010 году официальной встречи руководителей пяти международных организаций (ОБСЕ, ОДКБ, НАТО, ЕС и СНГ), «действующих в Евро-Атлантике, чтобы рассмотреть принятые в них стратегии безопасности и выработать скоординированные подходы в целях формирования неделимого пространства безопасности в регионе». Не очень понятно, почему в этом контексте не упомянута Шанхайская организация сотрудничества (ШОС). Как представляется, именно эта структура с участием Китая способна превратиться в наиболее влиятельную силу. К тому же если и существует шанс привлечь Пекин к тому, чтобы взять на себя долю ответственности за стабильность в регионе, то только в рамках ШОС. Сам по себе Китай, как известно, избегает каких-либо обязательств.

Российское стремление превратить Шанхайскую организацию сотрудничества и Организацию Договора коллективной безопасности в дееспособные региональные структуры следует рассматривать не сквозь призму соперничества с НАТО и США, а как вклад в создание эффективного инструментария на том самом пространстве «от Ванкувера до Владивостока», о котором говорил в берлинской речи Дмитрий Медведев. Фактически речь идет о не о ревизии итогов холодной войны, а о переосмыслении понятия «европейская безопасность» в соответствии с реалиями XXI века.

Федор Лукьянов
Источник: "Русский Журнал "